Fases de ordenación e instrucción del procedimiento administrativo común

Oct 9, 2020

 

 

En esta ocasión, repasaremos las dos fases que siguen a la iniciación del procedimiento administrativo en la Ley 39/2015: la ordenación y la instrucción. Ambas se encuentran recogidas en los capítulos III y IV del título IV; en concreto, hablaremos de los artículos del 70 al 83.

 

Ordenación del procedimiento

 

Expediente administrativo

 

Es en el capítulo III del título IV en el que encontramos la ordenación del procedimiento. Así, el artículo 70 define el expediente administrativo como el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

Los expedientes tendrán formato electrónico y se crearán agregando, de manera ordenada, los documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias que deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contengan cuando se remitan. Asimismo, deberá constar en el expediente una copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

Cuando, en virtud de una norma, sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes normas técnicas de interoperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice (también autentificado) de los documentos que contenga. Dicha autenticación del índice garantizará la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma y permitirá que se recupere siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos.

Es importante destacar que no formará parte del expediente administrativo aquella información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la que está contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes preceptivos y facultativos que hayan sido solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.

 

Impulso

 

El artículo 71, por su parte, recoge cómo se realizará el procedimiento administrativo. Sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad.

En el despacho de los expedientes, se guardará el orden riguroso de incoación (es decir, se comenzará con los primeros trámites del procedimiento) en asuntos que sean de homogénea naturaleza, salvo que el titular de la unidad administrativa dé una orden motivada en contrario de la que quede constancia. En el caso de que esta se incumpla, se exigirá la responsabilidad disciplinaria del infractor y, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.

Las personas que hayan sido designadas como órgano instructor o, en su caso, los titulares de las unidades administrativas que tengan atribuida tal función serán responsables directos de la tramitación del procedimiento y, en especial, del cumplimiento de los plazos establecidos.

 

Concentración de trámites

 

El artículo 72 señala que, de acuerdo con el principio de simplificación administrativa, se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo y cuando no sea obligado su cumplimiento sucesivo. Por último, este artículo recoge que, cuando se soliciten los trámites que deban cumplir otros órganos, deberá señalarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto.

 

Cumplimiento de trámites

 

En cuanto al cumplimiento de trámites, dispone el artículo 73 que los trámites que los interesados deban cumplimentar se realizarán en el plazo de 10 días a partir del siguiente al de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma pertinente se fije un plazo distinto.

En cualquier momento del procedimiento, cuando la Administración considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, lo pondrá en conocimiento de su autor, y le concederá un plazo de 10 días para cumplimentarlo.

A los interesados que no cumplan con lo que acabamos de mencionar se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente. No obstante, se admitirá la actuación del interesado, y esta producirá sus efectos legales, si dicha actuación tiene lugar antes o dentro del día en el que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

 

Cuestiones incidentales

 

Cerramos el capítulo III con el artículo 74, que habla de las cuestiones incidentales: se trata de aquellas que, aunque sean diferentes de las que constituyen el objeto principal del procedimiento, guardan con este una relación inmediata. Así, las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación.

 

Instrucción del procedimiento

 

Vamos ahora a la instrucción del procedimiento, que se encuentra recogida en el capítulo IV y que, a su vez, se divide en cuatro secciones.

En la primera de ellas, se explica cómo se realizarán los actos de instrucción, y se habla de la posibilidad de presentar alegaciones.

 

Actos de instrucción

 

Señala el artículo 75 que los actos de instrucción que sean necesarios para la determinación, el conocimiento y la comprobación de los hechos por los que se pronuncia la resolución se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos por el órgano encargado de tramitar el procedimiento, sin perjuicio del derecho que tienen los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.

Las aplicaciones y sistemas de información que se utilizan para la instrucción de los procedimientos deberán garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación de los órganos responsables, y la tramitación ordenada de los expedientes. Además, deberán facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos.

Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados se practicarán en la forma que resulte más conveniente para ellos y que sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.

En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas que sean necesarias para lograr el pleno respeto de los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento.

 

Alegaciones

 

El artículo 76 aclara que los interesados podrán exponer alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio en cualquier momento del procedimiento, antes del trámite de audiencia. Estos se tendrán en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

La sección segunda nos aclara todo lo relacionado con la prueba, esa actividad que permite aclarar o descartar aquellos hechos que posibilitarán tomar una decisión en un procedimiento administrativo.

 

 

Medios y período de pruebas

 

Así, el artículo 77 señala que los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba que sea admitido en derecho. Su valoración se realizará de acuerdo con los criterios que se establezcan en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

En el caso de que la Administración no considere ciertos los hechos alegados por los interesados, o cuando el procedimiento así lo exija, el instructor del mismo abrirá un período de pruebas por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10 días, con el objetivo de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá abrir un período extraordinario de pruebas por un plazo no superior a 10 días.

Es importante resaltar que el instructor del procedimiento solo podrá rechazar las pruebas que propongan los interesados, mediante resolución motivada, cuanto estas sean improcedentes o innecesarias.

En los procedimientos sancionadores, los hechos que se declaren probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.

Los documentos que formalicen los funcionarios que estén reconocidos como autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes, se recojan los hechos constatados por aquellos harán prueba de estos, salvo que se acredite lo contrario.

Si la prueba consiste en la emisión de un informe de un órgano administrativo, un organismo público o una entidad de derecho público, se entenderá que tiene carácter preceptivo.

Por último, este artículo aclara que, si la valoración de las pruebas practicadas constituye un fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento por ser una pieza imprescindible para la correcta evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de resolución.

 

Práctica de pruebas

 

Por su parte, el artículo 78 recoge que la Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones que serán necesarias para la realización de las pruebas admitidas. En dicha notificación, se señalarán el lugar, la fecha y la hora en los que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.

Si se produce un caso en el que, a petición del interesado, deban realizarse pruebas que impliquen gastos que no tiene que cubrir la Administración, esta podrá exigir el anticipo del dinero, a reserva de la liquidación definitiva, una vez que se haya practicado la prueba. Dicha liquidación de los gastos se realizará con todos los comprobantes que acrediten la realidad y la cuantía de los mismos.

La sección tercera habla de los informes, que son aquellas opiniones que pueden ofrecer órganos o personas que tengan competencia para ello, y que servirán de ayuda para tomar la decisión acertada en el procedimiento.

 

Petición

 

Así, el artículo 79 recalca que, para resolver un procedimiento, se solicitarán los informes que sean preceptivos por las disposiciones legales y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija, o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos. En dicha petición de los informes, se concretarán el extremo o los extremos acerca de los que se solicitan.

 

Emisión de informes

 

Recuerda el artículo 80 que, salvo que haya una disposición expresa que diga lo contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes. Dichos informes se emitirán, a través de medios electrónicos, en el plazo de 10 días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permitan o exijan otro plazo, mayor o menor. En el caso de que no se emita el informe en el plazo señalado (sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de esa demora), se podrá proseguir con las actuaciones correspondientes, a no ser que el informe sea preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento, que no podrá exceder, en ninguna circunstancia, de tres meses. Si no se recibe el informe en el plazo indicado, se continuará con el procedimiento.

Si el informe lo tiene que emitir una Administración Pública diferente a la que tramita el procedimiento (para expresar su punto de vista, correspondiente a sus respectivas competencias), pero finaliza el plazo sin que lo emita, se continuará con las actuaciones pertinentes.

Es importante recordar que el informe que se emita fuera de plazo puede no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.

 

Solicitud de informes y dictámenes en los procedimientos de responsabilidad patrimonial

 

Señala el artículo 81 que, en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, será preceptivo solicitar el informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, si bien el plazo para su emisión no puede exceder de 10 días.

Cuando las indemnizaciones que hayan sido reclamadas sean de un importe igual o superior a 50.000 euros o al que se establezca en la correspondiente legislación autonómica, o en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo que se solicite un dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la comunidad autónoma.

En este sentido, el órgano instructor, en el plazo de 10 días, contados desde que finalice el trámite de audiencia, remitirá al órgano competente para solicitar el dictamen una propuesta de resolución o, en su caso, la propuesta del acuerdo por el que se podría terminar el procedimiento de manera convencional. Dicho dictamen se emitirá en el plazo de dos meses y deberá pronunciarse sobre si existe o no una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida, así como, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y el modo de la indemnización.

En el caso de las reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, será preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial, que deberá realizarse en el plazo máximo de dos meses. El período para dictar resolución se suspenderá por el tiempo que medie entre la solicitud del informe y su recepción, sin que el plazo exceda de dos meses.

Cerramos el capítulo IV con la sección cuarta, que habla de la participación de los interesados.

 

 

Trámite de audiencia

 

Señala el artículo 82 que, instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, estos se darán a conocer a los interesados o a sus representantes, para lo que se tendrán en cuenta las limitaciones previstas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

La audiencia de los interesados será anterior a que se solicite el informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico, o a la petición del dictamen del Consejo de Estado o de un órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma, en el caso de que estos formaran parte del procedimiento.

Los interesados, en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15 días, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

Si antes de que finalice el plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se entenderá realizado el trámite.

Por otro lado, se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las que haya presentado el interesado.

En cuanto a aquellos procedimientos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el artículo 32.9 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, será necesario, en todo caso, dar audiencia al contratista y notificarle las actuaciones que se realicen en el procedimiento para que se pueda personar en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga, y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios.

 

Información pública

 

Por último, el artículo 83 señala que el órgano al que le corresponda resolver el procedimiento, cuando la naturaleza de este lo requiera, podrá acordar un período de información pública, y, para ello, se publicará un anuncio en el diario oficial correspondiente, con el objetivo de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el expediente o la parte del mismo que se acuerde.

Dicho anuncio señalará el lugar de exhibición, aunque deberá estar, en todo caso, a disposición de las personas que lo soliciten a través de medios electrónicos en la sede electrónica correspondiente, y determinará el plazo para formular alegaciones, que no podrá ser inferior a 20 días.

La incomparecencia en este trámite no impedirá que los interesados interpongan los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.

Es importante recordar que la comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones que sean iguales.

Conforme a lo dispuesto en las leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de las personas, de manera directa o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento en el que se dictan los actos administrativos.

 

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