Las relaciones interadministrativas entre las Administraciones

May 13, 2022

 

El tercer y último título de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público está dedicado a las relaciones entre las distintas Administraciones, que la ley denomina «relaciones interadministrativas». Se divide en cuatro capítulos, que comprenden los artículos del 140 al 158.

 

Capítulo I. Principios generales de las relaciones interadministrativas

 

Nos adentramos en el capítulo I, de un solo artículo, el 140, que fija los principios de las relaciones interadministrativas. En concreto, se enumeran los principios que las Administraciones deben cumplir en su relación con otras Administraciones y con entidades u organismos, que son:

  • Lealtad institucional.
  • Adecuación al orden de distribución de competencias establecido en la Constitución, en los estatutos de autonomía y en las normas de régimen local.
  • Colaboración: el deber de actuar con el resto de las Administraciones para alcanzar un fin común.
  • Cooperación: dos o más Administraciones, de manera voluntaria y dentro de sus competencias, asumen compromisos específicos en favor de una acción común.
  • Coordinación: una Administración, y particularmente la AGE, está obligada a garantizar la coherencia de las actuaciones de las diferentes Administraciones afectadas por una misma materia para lograr un resultado común, cuando así lo prevean la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico.
  • Eficiencia en la gestión de los recursos públicos, compartiendo su uso, salvo que no sea posible o se justifique en términos de su mejor aprovechamiento.
  • Responsabilidad de cada Administración para cumplir con sus obligaciones y compromisos.
  • Garantía e igualdad en el ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos en sus relaciones con las diferentes Administraciones.
  • Por último, solidaridad interterritorial, de acuerdo con la Constitución.

Se recoge también la cláusula de supletoriedad: en lo no regulado en el título III, las relaciones entre la AGE o las Administraciones de las CC.AA. con las entidades de la Administración local se regirán por la legislación básica en materia de régimen local.

 

Capítulo II. Deber de colaboración

 

El segundo capítulo del título III está dedicado al deber de colaboración y recoge dos artículos: el 141 y el 142. De acuerdo con el artículo 141, las Administraciones tienen que:

  • Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.
  • Ponderar todos los intereses públicos implicados y, en concreto, los encomendados a otras Administraciones.
  • Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen o que sea necesaria para que los ciudadanos puedan acceder de forma integral a la información relativa a una materia.
  • Prestar la asistencia que otras Administraciones soliciten.
  • Cumplir con las obligaciones derivadas del deber de colaboración y las restantes que se establezcan en las normas.

Se señala además que la asistencia y la colaboración requeridas solo pueden negarse en determinados casos: cuando el organismo público o la entidad de la que se soliciten no esté facultada para prestarlas, cuando no disponga de medios suficientes para ello, o cuando, de hacerlo, cause un perjuicio grave a los intereses que tutele o al cumplimiento de sus propias funciones, o, por último, cuando la información solicitada sea confidencial o reservada. Además, la negativa a prestar la asistencia debe comunicarse de forma motivada a la Administración solicitante.

Finalmente, se afirma que la AGE y las Administraciones de las CC.AA. y de las entidades locales deben colaborar y auxiliarse para ejecutar los actos que deban realizarse o tengan efectos fuera de sus respectivos ámbitos territoriales. Los costes que esto genere podrán repercutirse, cuando así se acuerde.

Ahora bien, ¿cómo pueden hacerse efectivas las obligaciones que se deriven del deber de colaboración? La respuesta está en el artículo 142, que enumera las técnicas mediante las cuales las obligaciones de este deber se harán efectivas, que se dividen en cuatro:

  • Suministro de información, datos, documentos o medios probatorios que estén a disposición del organismo público o entidad a la que se dirige la solicitud y que la Administración solicitante necesite para ejercer sus competencias.
  • Creación y mantenimiento de sistemas integrados de información para tener datos actualizados, completos y permanentes de los diferentes ámbitos de actividad administrativa en todo el territorio nacional.
  • Deber de asistencia y auxilio, para atender las solicitudes formuladas por otras Administraciones para el mejor ejercicio de sus competencias, en especial cuando los efectos de su actividad administrativa se extiendan fuera de su ámbito territorial.
  • Cualquier otra prevista en una ley.

 

Capítulo III. Relaciones de cooperación

 

Vamos con el tercer capítulo del título III, en el que veremos las relaciones de cooperación. Es el más extenso de los cuatro: tiene dos secciones, y comprende los artículos del 143 al 154. La sección primera abarca los artículos 143 y 144, y regula las técnicas de cooperación.

Sección I

Como sabrás, la Administración debe velar por el interés general. Por ello, hará lo posible para ofrecer al ciudadano un servicio de calidad y salvaguardar el interés público. Según el artículo 143, las Administraciones deben cooperar al servicio del interés general y podrán acordar, de manera voluntaria, la forma de ejercer sus competencias que mejor sirva a este principio.  También se establece la necesidad de que exista una aceptación expresa de las partes, formulada en acuerdos de órganos de cooperación o convenios, para la formalizar las relaciones de cooperación.

Para conocer las técnicas de cooperación, acudimos al artículo 144. En él se señala que podrá darse cumplimiento al principio de cooperación empleando las técnicas que las Administraciones interesadas consideren más adecuadas, como pueden ser:

  • Participación en órganos de cooperación, para deliberar o acordar medidas en materias en las que las Administraciones tengan competencias.
  • Participación en órganos consultivos de otras Administraciones.
  • Participación de una Administración en organismos o entidades que sean dependientes o estén vinculados a otra Administración diferente.
  • Prestación de medios materiales, económicos o personales a otras Administraciones.
  • Cooperación interadministrativa para la aplicación coordinada de la normativa reguladora de una determinada materia.
  • Emisión de informes no preceptivos para que las diferentes Administraciones expresen su criterio sobre propuestas o actuaciones que incidan en sus competencias.
  • Actuaciones de cooperación en materia patrimonial, incluidos los cambios de titularidad y la cesión de bienes.
  • Cualquier otra prevista en la ley.

Además, se dice que las condiciones y los compromisos que asuman las partes se preverán en los convenios y acuerdos que formalicen la cooperación.

Por último, se establece que cada Administración debe mantener actualizado un registro electrónico de los órganos de cooperación en los que participe y de los convenios que haya suscrito.

Sección II

Hablamos ahora de la sección segunda del capítulo III, que recoge los artículos del 145 al 154, dedicada a las técnicas orgánicas de cooperación.

El artículo 145 regula los órganos de cooperación. Estos pueden ser de composición multilateral o bilateral, y de ámbito general o especial. Estarán constituidos por representantes de la AGE, de las CC.AA., Ceuta y Melilla o de las entidades locales para acordar, de manera voluntaria, actuaciones que mejoren el ejercicio de las competencias de cada Administración. Y su régimen jurídico será el dispuesto en esta ley y en las disposiciones específicas aplicables.

Para que resulte válida la sesión constitutiva de los órganos de cooperación entre distintas Administraciones en los que participe la AGE tendrán que inscribirse en el Registro Estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación. Estos órganos, excepto si alguna parte se opone, pueden adoptar acuerdos mediante un procedimiento simplificado y por suscripción sucesiva de las partes, en las formas admitidas en derecho y en los términos que se establezcan de común acuerdo.

Pasamos ahora a la regulación de los siguientes órganos de cooperación: la Conferencia de Presidentes, las conferencias sectoriales, las comisiones sectoriales y los grupos de trabajo, las comisiones bilaterales de cooperación y las comisiones territoriales de coordinación.

El artículo 146 define la Conferencia de Presidentes como un órgano de cooperación multilateral entre el Gobierno y los Gobiernos de las CC.AA. Formada por el presidente del Gobierno, que la preside, y por los presidentes de las CC.AA. y de Ceuta y Melilla, su objetivo es deliberar sobre asuntos y adoptar acuerdos de interés para el Estado y las CC.AA. Para la preparación de sus reuniones, estará asistida por un comité, formado por un ministro, que lo preside, y un consejero de cada comunidad autónoma.

Pasamos ahora a las conferencias sectoriales, que se regulan en los artículos del 147 al 151.

El artículo 147 las define como órganos de cooperación, de composición multilateral y ámbito sectorial determinado, que reúnen, como presidente, al miembro del Gobierno que, en representación de la AGE, resulte competente por razón de la materia, y a los correspondientes miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las CC.AA. y de Ceuta y Melilla.

Por otro lado, las conferencias sectoriales, o los órganos sometidos a su régimen jurídico con otra denominación, deben inscribirse, para su válida constitución, en el Registro Electrónico Estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación. Cada conferencia dispondrá de un reglamento de organización y funcionamiento interno, aprobado por sus miembros.

 

Funciones de los órganos de cooperación

 

¿Cuáles son las funciones de estos órganos de cooperación? En el artículo 148, se establece que las conferencias sectoriales pueden ejercer funciones consultivas, decisorias o de coordinación para alcanzar acuerdos sobre materias comunes. En particular, las conferencias deben:

  • Ser informadas de los anteproyectos de leyes y los proyectos de reglamentos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las CC.AA., cuando afecten de manera directa al ámbito competencial de las otras Administraciones o cuando esté previsto en la normativa sectorial, a través de su pleno, de la comisión o del grupo de trabajo.
  • Establecer planes específicos de cooperación entre CC.AA. en la materia sectorial, procurando suprimir duplicidades y obtener una mayor eficiencia de los servicios.
  • Intercambiar información sobre las actuaciones programadas por las distintas Administraciones, en ejercicio de sus competencias, y que puedan afectar a otras Administraciones.
  • Establecer mecanismos de intercambio de información, especialmente de contenido estadístico.
  • Acordar la organización interna de la conferencia y de su método de trabajo.
  • Fijar los criterios objetivos que sirvan de base para la distribución territorial de los créditos presupuestarios, así como su reparto al comienzo del ejercicio económico, según la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

En lo que respecta a la convocatoria de las reuniones de las conferencias sectoriales, el artículo 149 atribuye al ministro que la presida, la competencia para convocar las reuniones por iniciativa propia, como mínimo, una vez al año, o cuando lo soliciten, al menos, la tercera parte de sus miembros. En este último caso, la solicitud debe incluir la propuesta de orden del día.

Dicha convocatoria deberá acompañarse de los documentos necesarios con la suficiente antelación y contener el orden del día, sin que puedan examinarse asuntos que no figuren, salvo que todos los miembros estén conformes. El orden del día será propuesto por el presidente y deberá especificar el carácter consultivo, decisorio o de coordinación de cada uno de los asuntos a tratar.

Por otro lado, cuando la conferencia sectorial deba reunirse exclusivamente para informar de un proyecto normativo, la convocatoria, la constitución y la adopción de acuerdos podrán efectuarse por medios que garanticen la intercomunicación y la unidad de acto. Los acuerdos se entenderán adoptados en el lugar donde esté la presidencia, según el procedimiento establecido en el reglamento de la conferencia. Asimismo, la elaboración y la remisión de las actas pueden realizarse por medios electrónicos.

 

Secretaría de las conferencias sectoriales

 

Según el artículo 150, cada conferencia sectorial tendrá un secretario, que será designado por el presidente. Al secretario le corresponden, al menos, las siguientes funciones:

  • Preparar y asistir a las reuniones, con voz pero sin voto.
  • Efectuar la convocatoria de las sesiones por orden del presidente.
  • Recibir los actos de comunicación de los miembros y, por tanto, las notificaciones, las peticiones de datos, las rectificaciones y cualquier otra clase de escritos.
  • Redactar y autorizar las actas de las sesiones.
  • Expedir certificaciones de consultas, recomendaciones y acuerdos, y custodiar la documentación generada por la celebración de las reuniones.
  • Por último, el ejercicio de otras funciones inherentes a su condición.

Hablamos ahora del artículo 151, que regula las clases de decisiones de las conferencias sectoriales. Para adoptar decisiones se exige la previa votación de los miembros, una votación que se producirá por la representación de cada Administración, y no por los distintos miembros de esta. Las decisiones pueden tener las siguientes formas:

Por un lado, pueden ser acuerdos, que  suponen un compromiso de actuación en el ejercicio de las respectivas competencias. Son de obligado cumplimiento y directamente exigibles, de acuerdo con lo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, salvo para quienes hayan votado en contra, mientras no decidan suscribirlos con posterioridad. El acuerdo será certificado en acta.

Cuando la AGE ejerza funciones de coordinación, el acuerdo adoptado, en el que se incluirán los votos particulares, será obligatorio para todas las Administraciones, con independencia del sentido de su voto, y será exigible conforme a la Ley 29/1998, de 13 de julio. Este acuerdo también se certificará en acta.

Además, las conferencias sectoriales pueden adoptar planes conjuntos, de carácter multilateral, entre la AGE y las CC.AA. para comprometer actuaciones conjuntas y lograr objetivos comunes. Tendrán la naturaleza de acuerdos de la conferencia sectorial y se publicarán en el BOE.

El acuerdo de los planes deberá especificar, según su naturaleza los objetivos de interés común, actuaciones a desarrollar por cada Administración, aportaciones de medios personales y materiales, compromisos de aportación de recursos financieros, duración y mecanismos de seguimiento, evaluación y modificación.

Por otro lado, las decisiones pueden tomar forma de recomendaciones, cuya finalidad es expresar la opinión de la conferencia sobre un asunto que se someta a su consulta. Los miembros se comprometen a orientar su actuación en la materia según la recomendación, salvo quienes hayan votado en contra, mientras no decidan suscribirla con posterioridad. Si algún miembro se aparta de la recomendación, debe motivarlo e incorporar la justificación en el expediente.

Pasamos a las comisiones sectoriales y a los grupos de trabajo. El artículo 152 define la comisión sectorial como el órgano de trabajo y apoyo de carácter general de la conferencia sectorial. Está constituida por el secretario de Estado, o el órgano superior de la AGE designado por el ministro correspondiente, que la presidirá, así como por un representante de cada comunidad autónoma y un representante de Ceuta y de Melilla. El ejercicio de las funciones propias de la secretaría de la comisión sectorial corresponderá a un funcionario del ministerio que corresponda.

Si así se prevé en el reglamento de la conferencia sectorial, las comisiones sectoriales y los grupos de trabajo podrán funcionar de forma electrónica, o por medios que garanticen la intercomunicación y la unidad de acto. Los acuerdos se entenderán adoptados en el lugar donde esté la presidencia, según el procedimiento que se establezca en el reglamento de la conferencia sectorial. La comisión ejercerá las siguientes funciones:

  • Preparación de las reuniones de la conferencia sectorial, para lo que tratará los asuntos incluidos en el orden del día de la convocatoria.
  • Seguimiento de los acuerdos adoptados por la conferencia.
  • Seguimiento y evaluación de los grupos de trabajo constituidos.
  • Cualquier otra función que le encomiende la conferencia sectorial.

Por su parte, las conferencias sectoriales pueden crear grupos de trabajo, de carácter permanente o temporal, formados por directores generales, subdirectores generales o equivalentes de las diferentes Administraciones que formen parte de dicha conferencia, para llevar a cabo las tareas técnicas que les asigne la conferencia o la comisión sectorial. A estos grupos de trabajo podrán ser invitados expertos de reconocido prestigio.

El director del grupo de trabajo, que será un representante de la AGE, podrá solicitar, con el voto favorable de la mayoría de sus miembros, la participación de las organizaciones representativas de intereses de afectados para recabar propuestas o formular consultas.

 

Comisiones bilaterales de cooperación

 

En cuanto a las comisiones bilaterales de cooperación estas están reguladas en el artículo 153. Son órganos de cooperación de composición bilateral que reúnen, con igual número de representantes, a miembros del Gobierno, en representación de la AGE, y miembros del Consejo de Gobierno de la comunidad autónoma o representantes de Ceuta o Melilla.

Estas comisiones ejercen funciones de consulta y adoptan acuerdos para mejorar la coordinación entre las Administraciones en asuntos que afecten a la comunidad autónoma, a Ceuta o a Melilla. Para el desarrollo de su actividad, las comisiones pueden crear grupos de trabajo y convocarse y adoptar acuerdos por medios electrónicos.

En cuanto a las decisiones de estas Comisiones, tendrán forma de acuerdos y serán de obligado cumplimiento, cuando así se prevea, para las dos Administraciones que los suscriban, y, en ese caso, serán exigibles conforme a lo establecido en la Ley 29/1998, de 13 de julio. Además, los acuerdos serán certificados en acta.

Lo previsto en este artículo debe aplicarse sin perjuicio de las peculiaridades que se establezcan en los estatutos de autonomía en materia de organización y funciones de las comisiones bilaterales.

Por último, el artículo 154 regula las comisiones territoriales de coordinación. Cuando la proximidad territorial o la concurrencia de funciones administrativas así lo requieran, podrán crearse comisiones territoriales de coordinación, de composición multilateral, entre Administraciones cuyos territorios sean coincidentes o limítrofes, para mejorar la coordinación de la prestación de servicios, prevenir duplicidades y aumentar la eficiencia y la calidad de los servicios. En función de las Administraciones afectadas, estas comisiones podrán estar formadas por representantes de la AGE y de las entidades locales, representantes de las CC.AA. y de las entidades locales, o por representantes de la AGE, de las CC.AA. y de las entidades locales.

Las decisiones que adopten tendrán la forma de acuerdos, serán certificados en acta y serán obligatorias para las Administraciones que los suscriban. Además, serán exigibles según la Ley 29/1998, de 13 de julio. Por otra parte, el régimen de las convocatorias y la secretaría será el mismo que el establecido para las conferencias sectoriales en los artículos 149 y 150, excepto la regla sobre el ejercicio de las funciones de secretario, que se designará según su reglamento.

Capítulo IV. Relaciones electrónicas entre las Administraciones

 

Llegamos al capítulo IV, el último del título III, que regula las relaciones electrónicas entre las Administraciones y que comprende los artículos del 155 al 158.

El artículo 155 establece la regulación de las transmisiones de datos entre Administraciones. Según el Reglamento Europeo de Protección de Datos y la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales y su normativa de desarrollo, cada Administración debe facilitar el acceso de las restantes Administraciones a los datos relativos a los interesados que obren en su poder, especificando las condiciones, protocolos y criterios necesarios para acceder a dichos datos con las garantías de seguridad, integridad y disponibilidad.

En ningún caso se podrá llevar a cabo un tratamiento posterior de los datos para fines incompatibles con aquel para el cual se recogieron. Según el artículo 5.1.b) del Reglamento Europeo de Protección de Datos, no se considera incompatible el tratamiento posterior de los datos con fines de archivo en interés público, investigación científica e histórica o estadísticos.

Por otro lado, siempre que las leyes especiales no prohíban el tratamiento posterior de los datos para una finalidad distinta, cuando la Administración cesionaria pretenda el tratamiento posterior para una finalidad que estime compatible con el fin inicial, deberá comunicarlo previamente a la Administración cedente para que pueda comprobar la compatibilidad. La Administración cedente podrá oponerse en un plazo de 10 días.

Cuando la Administración cedente sea la AGE, podrá, de forma excepcional y motivada, suspender de manera cautelar la transmisión de datos por razones de seguridad nacional por tiempo indispensable. Hasta que la Administración cedente no comunique su decisión a la cesionaria, esta no podrá emplear los datos para la nueva finalidad. Se exceptúan los supuestos en que el tratamiento que tenga un fin distinto de aquel para el que se recogieron los datos esté previsto en una norma con rango de ley.

El artículo 156 regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad y el Esquema Nacional de Seguridad. El primero comprende el conjunto de criterios y recomendaciones en materia de seguridad, conservación y normalización de la información, de los formatos y de las aplicaciones que deben tenerse en cuenta por las Administraciones para tomar decisiones tecnológicas que garanticen la interoperabilidad. El segundo establece la política de seguridad en la utilización de medios electrónicos, y está constituido por los principios básicos y los requisitos mínimos que garanticen la seguridad de la información tratada.

Seguimos con el capítulo IV y llegamos al artículo 157, que trata de la reutilización de sistemas y aplicaciones que sean propiedad de la Administración.

Las Administraciones deben poner a disposición las aplicaciones desarrolladas por sus servicios o que hayan sido objeto de contratación y de cuyos derechos de propiedad intelectual sean titulares, salvo que la información a la que estén asociadas se proteja por una norma. Además, las Administraciones cedentes y las cesionarias podrán acordar la repercusión del coste de adquisición o fabricación de las aplicaciones cedidas.

Por otro lado, las aplicaciones podrán ser declaradas fuentes abiertas cuando de ello se derive una mayor transparencia en el funcionamiento o se fomente la incorporación de los ciudadanos a la sociedad de la información.

Las Administraciones, con carácter previo a la adquisición, el desarrollo o el mantenimiento, a lo largo del ciclo de vida de una aplicación, deben consultar en el directorio general de aplicaciones, dependiente de la AGE, si existen soluciones para su reutilización que puedan satisfacer las necesidades, mejoras o actualizaciones que se pretendan cubrir, siempre que lo permitan los requisitos de interoperabilidad y seguridad.

En este directorio, constarán tanto las aplicaciones disponibles de la AGE como las disponibles en los directorios del resto de las Administraciones.

En el caso de existir una solución disponible para su reutilización, las Administraciones estarán obligadas a su uso, salvo que la decisión se justifique según el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Para terminar, el artículo 158 establece la obligación de las Administraciones de mantener directorios actualizados de aplicaciones para su libre reutilización, según el Esquema Nacional de Interoperabilidad. Estos directorios deben ser plenamente interoperables con el directorio general de la AGE. Por su parte, la AGE debe mantener un directorio general de aplicaciones para su reutilización, así como prestar apoyo para la libre reutilización de aplicaciones e impulsar el desarrollo de aplicaciones, formatos y estándares comunes.

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