Organismos públicos estatales. Ley 40/2015

Dic 3, 2021

 

El capítulo III del título II de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público se centra en los organismos públicos estatales y está dividido en cuatro secciones: la primera de ellas establece las normas generales de dichos órganos y abarca del artículo 88 al 97; la segunda recoge qué son los organismos autónomos estatales, en los artículos del 98 al 102; la tercera se ocupa de la definición de las entidades públicas empresariales de ámbito estatal y su régimen, e incluye los artículos del 103 al 108; y, por último, la cuarta versa sobre las agencias estatales y comprende del artículo 108 bis al 108 sexies.

En este vídeo, vamos a ver las dos primeras secciones: la que hace referencia a las disposiciones generales y la que se centra en los organismos autónomos estatales.

 

Sección 1.ª Disposiciones generales

 

La sección 1.ª comienza con la definición de los organismos públicos dependientes o vinculados a la AGE (bien de manera directa, bien a través de otro organismo público), que se recoge en el artículo 88: son aquellos que se han creado para realizar actividades administrativas, tales como:

  • Fomento, prestación o gestión de servicios públicos o de producción de bienes que sean de interés público susceptibles de una contraprestación.
  • Actividades con un contenido económico que estén reservadas a las AA.PP.
  • Supervisión o regulación de sectores económicos cuyas características justifiquen que se organicen en régimen de descentralización funcional o de independencia.

En cuanto a su personalidad jurídica, el artículo 89 de esta ley señala que será pública diferenciada, con patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión. En lo que se refiere a sus competencias, destacan las potestades administrativas, que son precisas para cumplir sus objetivos, tal y como lo prevean sus estatutos, a excepción de la potestad expropiatoria. Sus estatutos, además, podrán atribuirles la potestad de ordenar otros aspectos secundarios del funcionamiento para poder cumplir sus fines y el servicio encomendado, en el marco y con el alcance que se establezcan por las disposiciones que fijen el régimen jurídico básico de dicho servicio.

Por último, este artículo reconoce que los actos y resoluciones que dicten en el ejercicio de las potestades administrativas son susceptibles de los recursos administrativos que prevea la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas.

 

Estructura organizativa del sector público estatal

 

La estructura organizativa del sector público estatal se explica en el artículo 90, que recoge que los organismos públicos se estructuran en los órganos de gobierno y ejecutivos que así determine su estatuto, siendo los máximos órganos de gobierno el presidente y el consejo rector. No obstante, el estatuto puede prever otros órganos de gobierno con atribuciones diferentes. Eso sí, la dirección del organismo público debe establecer un modelo de control que esté orientado a lograr una seguridad razonable para cumplir sus objetivos.

El ministerio a cargo de la Hacienda pública será el encargado de clasificar las entidades, conforme a su naturaleza y a los criterios previstos en el Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial u otras entidades.

En este sentido, las entidades se clasifican en tres grupos, y dicha clasificación determinará el nivel en que la entidad se sitúe a efectos de:

  • El número máximo de miembros de los órganos de gobierno.
  • La estructura organizativa, con fijación del número mínimo y máximo de directivos, así como la cuantía máxima de la retribución total, con determinación del porcentaje máximo de complemento de puesto y variable.

La creación de los organismos públicos se efectuará por ley, tal y como recoge el artículo 91, y esta establecerá:

  • El tipo de organismo público que cree, indicando cuáles son sus fines generales y el departamento del que dependa o al que se vincule.
  • En su caso, los recursos económicos y las peculiaridades de su régimen de personal, de contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que, por su naturaleza, exijan normas con rango de ley.

Hay que tener en cuenta que el anteproyecto de ley de creación del organismo público que se eleve al Consejo de Ministros deberá ir acompañado de:

  • Una propuesta de estatutos.
  • Un plan inicial de actuación.
  • El informe preceptivo favorable del ministerio a cargo de la Hacienda pública, que valorará el cumplimiento de lo previsto en este artículo.

 

Artículo 92

 

Tanto el contenido del plan de actuación como el de los estatutos se exponen en los artículos siguientes. En el artículo 92, se recoge el del plan inicial de actuación, que deberá incluir, al menos:

a) Las razones que justifiquen la creación de un nuevo organismo público, por no poder asumir esas funciones otro ya existente, así como la constatación de que la creación no supone duplicidad con la actividad que desarrolle cualquier otro órgano preexistente.

b) La forma jurídica propuesta y un análisis que justifique que la elegida resulta más eficiente frente a otras alternativas de organización que se hayan descartado.

c) La estructura organizativa elegida, determinando los órganos directivos y la previsión sobre los recursos humanos necesarios para su funcionamiento.

d) El anteproyecto del presupuesto del primer ejercicio, junto con un estudio económico-financiero que acredite la suficiencia de la dotación económica prevista inicialmente para el comienzo de su actividad y la sostenibilidad futura, atendiendo a las fuentes futuras de financiación de los gastos y las inversiones, así como a la incidencia que tendrá sobre los presupuestos generales del Estado.

e) Los objetivos, justificando su suficiencia o idoneidad, los indicadores para medirlos y la programación plurianual de carácter estratégico para alcanzarlos, y especificando los medios económicos y personales que se dedicarán, para lo cual habrá que concretar la forma de provisión de los puestos de trabajo, su procedencia, el coste, las retribuciones y las indemnizaciones, así como el ámbito temporal en que se prevé desarrollar la actividad del organismo. Asimismo, se incluirán las consecuencias asociadas al grado de cumplimiento de los objetivos establecidos y, en particular, su vinculación con la evaluación de la gestión del personal directivo en caso de incumplimiento. A tal efecto, el reparto del complemento de productividad o concepto equivalente se realizará teniendo en cuenta el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos en el plan de creación y en los anuales.

Los organismos públicos deberán acomodar su actuación a lo previsto en su plan inicial de actuación. Más adelante, deberá actualizarse mediante la elaboración de uno que permita desarrollar para el ejercicio siguiente las previsiones del plan de creación.

El plan anual de actuación deberá actualizarse cada año y deberá ser aprobado en el último trimestre del año natural por el departamento del que dependa o al que esté vinculado el organismo, y deberá guardar coherencia con el programa de actuación plurianual previsto en la normativa presupuestaria. Cada tres años, incorporará una revisión de la programación estratégica del organismo.

Si no se aprueba dentro del plazo fijado, por causa imputable al organismo, y hasta que se subsane la omisión, se paralizarán las transferencias que deban realizarse a favor del organismo con cargo a los presupuestos generales del Estado, salvo que adopte otra decisión el Consejo de Ministros.

Cabe destacar que el plan de actuación y los anuales, así como sus modificaciones, se harán públicos en la página web del organismo público al que correspondan.

 

Artículo 93

 

Por otro lado, en el artículo 93 viene desarrollado el contenido de los estatutos, que regularán:

a) Las funciones y competencias del organismo, con indicación de las potestades administrativas que pueda ostentar.
b) La determinación de su estructura organizativa, con expresión de la composición, las funciones, las competencias y el rango administrativo que corresponda a cada órgano. Asimismo, se especificarán aquellos de sus actos y resoluciones que agoten la vía administrativa.
c) El patrimonio que se les asigne y los recursos económicos que hayan de financiarlos.
d) El régimen relativo a recursos humanos, patrimonio, presupuesto y contratación.
e) La facultad de participación en sociedades mercantiles, cuando ello sea imprescindible para la consecución de los fines asignados.

Es importante destacar que los estatutos deberán ser aprobados y publicados con carácter previo a la entrada en funcionamiento efectivo del organismo público y se aprobarán por real decreto del Consejo de Ministros, a propuesta conjunta del ministerio a cargo de la Hacienda pública y del ministerio al que el organismo esté vinculado o del que sea dependiente.

 

Artículo 94

 

El siguiente artículo, el 94, hace referencia a las posibilidades de fusión de organismos públicos estatales. Estos podrán fusionarse, cuando sean de la misma naturaleza jurídica, de dos modos:

  • Mediante su extinción e integración en un nuevo organismo público.
  • Mediante su extinción por ser absorbidos por otros organismos públicos ya existentes.

Esta fusión se llevará a cabo mediante norma reglamentaria, aunque suponga modificación de la ley de creación. Si la norma reglamentaria crea un nuevo organismo público, resultante de la fusión, deberá cumplir con lo previsto en el artículo 91.2, sobre requisitos de creación de organismos públicos.

Además, a esta norma reglamentaria se acompañará un plan de redimensionamiento para la adecuación de las estructuras organizativas, inmobiliarias, de personal y de recursos resultantes de la nueva situación, y en el que deberá quedar acreditado el ahorro que generará la fusión.

Tras la fusión, puede que alguno de los organismos públicos quede en situación de desequilibrio financiero. Si esto ocurriese, se podrá prever, como parte del plan de redimensionamiento, que las obligaciones, bienes y derechos patrimoniales que se consideren liquidables y derivados de la actividad que ocasionó el desequilibrio se integren en un fondo, sin personalidad jurídica y con contabilidad separada, adscrito al nuevo organismo público o al absorbente, según corresponda. La actividad o las actividades que ocasionaron el desequilibrio dejarán de prestarse tras la fusión, salvo que se prevea su realización futura de forma sostenible tras la misma.

El plan de redimensionamiento, previo informe preceptivo de la Intervención General de la Administración del Estado, deberá ser aprobado por cada uno de los organismos públicos fusionados, si se integran en uno nuevo, o por el organismo público absorbente, según corresponda al tipo de fusión.

 

Qué conllevará la aprobación de la norma

 

  • La integración de las organizaciones de los organismos públicos fusionados, incluyendo los medios personales, materiales y económicos, en los términos previstos en el plan de redimensionamiento.
  • El personal de los organismos públicos extinguidos se podrá integrar, bien en la AGE, bien en el nuevo organismo público que resulte de la fusión o en el organismo público absorbente, según proceda, de acuerdo con lo previsto en la norma reglamentaria de fusión y de conformidad con los procedimientos de movilidad establecidos en la legislación de la función pública o en la legislación laboral que resulte aplicable.
    Los distintos tipos de personal de los organismos públicos fusionados tendrán los derechos y obligaciones que les correspondan, de acuerdo con la normativa que les sea de aplicación.
    La integración de quienes hasta ese momento vinieran ejerciendo funciones reservadas a funcionarios públicos sin serlo podrá realizarse con la condición de «a extinguir», y se deberán valorar previamente las características de los puestos afectados y las necesidades de los organismos en los que se integren.
    Esta integración de personal no supondrá la atribución de la condición de funcionarios públicos al personal laboral que preste servicios en los organismos públicos fusionados.
    De la ejecución de las medidas de fusión no podrá derivarse incremento alguno de la masa salarial en los organismos públicos afectados.
  • Se producirá la cesión e integración global, en unidad de acto, de todo el activo y el pasivo de los organismos públicos extinguidos en el nuevo organismo público resultante de la fusión o en el organismo público absorbente, según proceda, que le sucederá universalmente en todos sus derechos y obligaciones.
    La fusión no alterará las condiciones financieras de las obligaciones asumidas ni podrá ser entendida como causa de resolución de las relaciones jurídicas.
  • Si se hubiera previsto en el plan de redimensionamiento, las obligaciones, bienes y derechos patrimoniales que se consideren liquidables se integrarán en un fondo, sin personalidad jurídica y con contabilidad separada, adscrito al nuevo organismo público resultante de la fusión o al organismo público absorbente, según proceda, que designará un liquidador al que le corresponderá la liquidación de este fondo. Esta liquidación se efectuará de conformidad con lo previsto en el artículo 97.
    La liquidación deberá llevarse a cabo durante los dos años siguientes a la aprobación de la norma reglamentaria de fusión, salvo que el Consejo de Ministros acuerde su prórroga, sin perjuicio de los posibles derechos que puedan corresponder a los acreedores. La aprobación de las normas a las que tendrá que ajustarse la contabilidad del fondo corresponderá al ministro encargado de la Hacienda pública, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado.

 

 

Artículo 95

 

Los organismos del sector público estatal podrán desarrollar una gestión compartida de los servicios comunes, lo cual está regulado en el artículo 95.

Para empezar, es necesario tener claro qué se consideran servicios comunes, materia expuesta al final de este artículo, y que son los siguientes:

a) Gestión de bienes inmuebles.
b) Sistemas de información y comunicación.
c) Asistencia jurídica.
d) Contabilidad y gestión financiera.
e) Publicaciones.
f) Contratación pública.

La norma de creación de cada organismo establecerá la gestión compartida de algunos o todos los servicios comunes. Pero se puede tomar la decisión de no compartirlos, por algunas de estas razones:

  • Por eficiencia, conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
  • Por seguridad nacional.
  • Cuando la organización y gestión compartida afecte a servicios que deban prestarse de forma autónoma en atención a la independencia del organismo.

Cualquiera de ellas se debe justificar en la memoria que acompaña a la norma de creación.

De la coordinación de todos o algunos servicios comunes se encargará el ministerio de adscripción, el ministerio encargado de las Administraciones Públicas o un organismo público vinculado o dependiente del mismo.

 

Artículo 96

 

Los dos últimos artículos de esta sección están dedicados a la disolución y la extinción de los organismos públicos estatales.

El artículo 96 expone las razones por las que deberán disolverse, que son las siguientes:
a) Por el transcurso del tiempo de existencia señalado en la ley de creación.
b) Porque la totalidad de sus fines y objetivos sean asumidos por los servicios de la AGE.
c) Porque sus fines hayan sido totalmente cumplidos, de forma que no se justifique la pervivencia del organismo público, y así se haya puesto de manifiesto en el control de eficacia.
d) Cuando del seguimiento del plan de actuación resulte el incumplimiento de los fines que justificaron la creación del organismo, o cuando su subsistencia no sea el medio más idóneo para lograrlos y así se concluya en el control de eficacia o de supervisión continua.
e) Por cualquier otra causa establecida en los estatutos.
f) Cuando así lo acuerde el Consejo de Ministros, siguiendo el procedimiento determinado al efecto en el acto jurídico que acuerde la disolución.

Cuando un organismo público incurra en alguna de las causas de disolución previstas en las letras a), b), c), d) o e) del apartado anterior, el titular del máximo órgano de dirección del organismo lo comunicará al titular del departamento de adscripción en el plazo de dos meses desde que concurra la causa de disolución. Transcurrido dicho plazo sin que se haya producido la comunicación, y concurriendo la causa de disolución, el organismo público quedará automáticamente disuelto y no podrá realizar ningún acto jurídico, salvo los estrictamente necesarios para garantizar la eficacia de su liquidación y extinción.

El Consejo de Ministros adoptará el correspondiente acuerdo de disolución, en el que designará el órgano administrativo o la entidad del sector público institucional estatal que asumirá las funciones de liquidador en el plazo de dos meses desde la recepción de la comunicación. Todo ello será comunicado al inventario de entidades del sector público estatal, autonómico y local para su publicación. Si se pasa el plazo y el acuerdo de disolución no se ha publicado, el organismo público quedará automáticamente disuelto y no podrá realizar ningún acto jurídico, salvo los estrictamente necesarios para garantizar la eficacia de su liquidación y extinción.

 

Artículo 97

 

El artículo 97 se ocupa de la liquidación y extinción, y afirma que, una vez que se haya publicado el acuerdo de disolución o hayan transcurridos los plazos en él establecidos sin que este se publique, se entenderá automáticamente iniciada la liquidación.

Esta liquidación tendrá lugar por la cesión e integración global, en unidad de acto, de todo el activo y el pasivo del organismo público en la AGE, que le sucederá universalmente en todos sus derechos y obligaciones. El órgano o entidad designado como liquidador determinará, en cada caso, el órgano o entidad concreto de la AGE en el que se integrarán los elementos que formen parte del activo y del pasivo del organismo público liquidado.
La responsabilidad que le corresponda al empleado público, como miembro de la entidad u órgano liquidador, será directamente asumida por la entidad o la AGE que lo designó. La AGE podrá exigir de oficio al empleado público que designó a esos efectos la responsabilidad en que hubiera incurrido por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubieran concurrido dolo, culpa o negligencia graves, conforme a lo previsto en las leyes administrativas en materia de responsabilidad patrimonial.

Por otro lado, es importante destacar que la AGE quedará subrogada automáticamente en todas las relaciones jurídicas que tuviera el organismo público con sus acreedores, tanto de carácter principal como accesorias, a la fecha de adopción del acuerdo de disolución o, en su defecto, a la fecha en que concurriera la causa de disolución, incluyendo los activos y pasivos sobrevenidos. Esta subrogación no alterará las condiciones financieras de las obligaciones asumidas ni podrá ser entendida como causa de resolución de las relaciones jurídicas.

Una vez formalizada la liquidación, se producirá la extinción automática.

 

 

Sección 2.ª Organismos autónomos estatales

 

La sección segunda se centra por completo en los organismos autónomos estatales que están vinculados a la AGE. Las comunidades autónomas también podrán tener sus organismos públicos, pero en este caso nos ceñimos a los estatales.
Al ser autónomos, tienen un determinado grado de autonomía (es decir, se gestionan por sí mismos), pero dependen de otro organismo, y será este el que les otorgue sus competencias, siguiendo el principio de descentralización establecido en la Constitución española. Estas competencias suelen estar dirigidas a prestar un determinado servicio, a gestionar los servicios públicos, o se circunscriben a actividades de fomento.

Algunos de los organismos públicos más importantes, que quizá conozcas, son el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) o la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE).
Otros están relacionados con la investigación, como el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), el Instituto Español de Oceanografía (IEO), el Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI) o el Instituto Geológico y Minero de España (IGME), o se hallan vinculados a los transportes, como Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA) y el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF).

 

Artículo 98

 

Su primer artículo, el 98, define qué son: entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propios y autonomía en su gestión, que desarrollan actividades propias de la Administración Pública, tanto de fomento como prestacionales, de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de esta.

Los organismos autónomos dependen de la AGE, a la que corresponden su dirección estratégica, la evaluación de los resultados de su actividad y el control de eficacia.

Es importante destacar que, cuando un organismo público tenga la naturaleza jurídica de organismo autónomo, deberá incluir en su denominación la indicación «organismo autónomo», o su abreviatura, «O.A.».

El resto de los artículos desarrollan su régimen jurídico, económico y presupuestario.

 

Artículo 99

 

El artículo 99 hace referencia al régimen jurídico, y concreta que estos organismos se regirán por lo dispuesto en:

  • Esta ley.
  • Su ley de creación.
  • Sus estatutos.
  • La Ley del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas.
  • La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
  • La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
  • El resto de las normas de derecho administrativo general y especial que les sean de aplicación. En defecto de norma administrativa, se aplicará el derecho común.

Con respecto al régimen jurídico del personal y de la contratación, el artículo 100 expone que el personal al servicio de los organismos autónomos será funcionario o laboral, y se regirá por lo previsto en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público y la demás normativa reguladora de los funcionarios públicos, así como por la normativa laboral.

Hay que destacar que el nombramiento de los titulares de los órganos de los organismos autónomos se regirá por las normas aplicables a la AGE. El titular del máximo órgano de dirección del organismo tendrá atribuidas, en materia de gestión de recursos humanos, las facultades que le asigne la legislación específica.

El organismo autónomo estará obligado a aplicar las instrucciones sobre recursos humanos dictadas por el ministerio encargado de las Administraciones Públicas y a comunicarle a este departamento cuantos acuerdos o resoluciones adopte en aplicación del régimen específico de personal establecido en su ley de creación o en sus estatutos.

Con respecto a la contratación, se ajustará a lo dispuesto en la legislación sobre contratación del sector público. El titular del máximo órgano de dirección del organismo autónomo será el órgano de contratación.

 

Régimen económico-financiero

 

El régimen económico-financiero y patrimonial se concreta en el artículo 101, en el que se afirma que los organismos autónomos tendrán, para el cumplimiento de sus fines, un patrimonio propio, distinto del de la Administración Pública, integrado por el conjunto de bienes y derechos de los que sean titulares.

La gestión y administración de sus bienes y derechos propios, así como de aquellos del patrimonio de la Administración que se les adscriban para el cumplimiento de sus fines, será ejercida de acuerdo con lo establecido para los organismos autónomos en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre.

Sus recursos económicos pueden provenir de las siguientes fuentes:

  • Los bienes y valores que constituyan su patrimonio.
  • Los productos y rentas de dicho patrimonio.
  • Las consignaciones específicas que tuvieran asignadas en los presupuestos generales del Estado.
  • Las transferencias corrientes o de capital que procedan de la Administración o las entidades públicas.
  • Las donaciones, legados, patrocinios y otras aportaciones de entidades privadas y de particulares.
  • Cualquier otro recurso que estén autorizados a percibir, según las disposiciones por las que se rijan o que pudieran serles atribuidas.

Se cierra esta sección con el artículo 102, que establece que los organismos autónomos aplicarán el régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad y de control establecido por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre.

 

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