Convenios administrativos

junio 18, 2021

Nos adentramos en el capítulo VI del título preliminar de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, conceptuado “De los convenios” y compuesto por los artículos del 47 al 53.

Capítulo VI, “De los convenios”

Definición y tipos de convenios administrativos

El artículo 47 recoge la definición y los tipos de convenios administrativos. Debemos saber que tendrán la consideración de convenios los acuerdos que tengan efectos jurídicos y que hayan sido adoptados por las Administraciones Públicas, organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes, o las universidades públicas, entre sí o con sujetos de derecho privado, cuando entre ellos exista un objetivo común.

Conviene señalar que los protocolos generales de actuación o instrumentos similares que consignen meras declaraciones de intención de contenido general o que expresen la voluntad de las Administraciones y partes suscriptoras para actuar con un fin común, y siempre que no conlleven la formalización de compromisos jurídicos concretos y exigibles, no tendrán la consideración de convenios.

Además, los convenios no pueden tener por objeto la prestación propia de los contratos. En estos casos, se regirán por la Ley de Contratos del Sector Público tanto su naturaleza como su régimen jurídico.

Es importante mencionar que los convenios suscritos por las Administraciones Públicas, organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes, así como por las universidades públicas, deben formar parte de alguno de los siguientes tipos:

Convenios interadministrativos firmados entre dos o más Administraciones Públicas, o bien entre dos o más organismos públicos o entidades de derecho público vinculadas o dependientes de distintas Administraciones Públicas, y que podrán incluir la utilización de medios, servicios y recursos de otra Administración Pública, organismo público o entidad de derecho público vinculada o dependiente para el ejercicio de competencias propias o delegadas.

Es necesario destacar que quedarán fuera de esta tipología los convenios interadministrativos que hubiesen sido suscritos entre dos o más comunidades autónomas para la gestión y la prestación de sus servicios propios, que se someterán, con relación a sus supuestos, requisitos y términos, a lo previsto en los respectivos estatutos de autonomía.

Convenios intradministrativos firmados entre organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes de una misma Administración Pública.
Convenios firmados entre una Administración Pública u organismo o entidad de derecho público y un sujeto de derecho privado.
Convenios no constitutivos de tratado internacional, ni de acuerdo internacional administrativo, ni de acuerdo internacional no normativo, firmados entre las Administraciones Públicas y los órganos, organismos públicos o entes de un sujeto de derecho internacional, que estarán sometidos al ordenamiento jurídico interno que determinen las partes.

Requisitos y validez de los convenios

Los requisitos de validez y eficacia de los convenios quedan previstos en el artículo 48. Conviene mencionar que tienen potestad para suscribir convenios con sujetos de derecho público y privado, sin que ello conlleve obligatoriamente la cesión de la titularidad de la competencia, las Administraciones Públicas, sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes y las universidades públicas, en el ámbito de sus respectivas atribuciones.

Además, los titulares de los departamentos ministeriales y los presidentes o directores de los organismos públicos y las entidades de derecho público vinculadas o dependientes pueden celebrar convenios, en el ámbito de la Administración General del Estado y de los organismos y las entidades a las que se ha hecho mención.

Es importante saber que la suscripción de los convenios tiene como objetivo incrementar la eficiencia de la gestión pública, facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos, colaborar en la realización de actividades de utilidad pública y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Asimismo, también se ajustarán a la legislación presupuestaria la gestión, la justificación y las demás actuaciones relacionadas con los gastos que sean consecuencia de los convenios que incluyan compromisos financieros para la Administración Pública o cualquiera de sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculadas o dependientes que lo suscriban, así como con los fondos comprometidos en virtud de dichos convenios.

A su vez, es preciso mencionar que deberán ser financieramente sostenibles los convenios que incluyan compromisos financieros, generando la obligación, para aquellos que los suscriban, de ostentar capacidad para financiarlos durante su vigencia.

Tampoco puede olvidarse que no podrán superar a los gastos derivados de la ejecución del convenio las aportaciones financieras que se hayan comprometido a realizar los firmantes.

No obstante, conviene saber que, cuando el convenio instrumente una subvención, tiene que cumplir con lo dispuesto en la Ley General de Subvenciones y en la normativa autonómica de desarrollo que, cuando proceda, resulte aplicable.

En los casos en los que el convenio tenga como finalidad la delegación de competencias en una entidad local, deberá cumplirse lo estipulado en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local.

Asimismo, hay que señalar que la perfección o formalización de los convenios se produce como consecuencia de la prestación de consentimiento por las partes integrantes de los mismos.

En aquellos supuestos en los que los convenios hubiesen sido suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculadas o dependientes, la eficacia de los mismos se producirá una vez inscritos, en el plazo de cinco días hábiles desde su formalización, en el registro electrónico estatal de órganos e instrumentos de cooperación del sector público estatal. Asimismo, serán publicados en el plazo de 10 días hábiles desde su formalización en el BOE, sin perjuicio de la posibilidad de ser publicados en el boletín oficial de la comunidad autónoma o de la provincia que corresponda a la otra Administración firmante.

Finalmente, es importante precisar que las disposiciones integrantes de este título no serán aplicables a las encomiendas de gestión y los acuerdos de terminación convencional de los procedimientos administrativos.

Contenido de los convenios administrativos

El contenido de los convenios administrativos queda regulado en el artículo 49. Es conveniente saber que los extremos que, como mínimo, deben integrar los convenios suscritos por las Administraciones Públicas, sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes, así como las universidades públicas, en el ámbito de sus respectivas competencias, a los que se ha hecho mención en el artículo anterior, serán los siguientes:

Sujetos que suscriben el convenio y la capacidad jurídica con que actúa cada una de las partes.
La competencia en la que se fundamenta la actuación de la Administración Pública, de los organismos públicos y las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ella, o de las universidades públicas.
Objeto del convenio y actuaciones que debe realizar cada sujeto para su cumplimiento, indicando, en su caso, la titularidad de los resultados obtenidos.
Obligaciones y compromisos económicos asumidos por cada una de las partes, si los hubiera, indicando su distribución temporal por anualidades y su imputación concreta al presupuesto correspondiente, de acuerdo con lo previsto en la legislación presupuestaria.
Consecuencias aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por cada una de las partes y, en su caso, los criterios para determinar la posible indemnización por el incumplimiento.
Mecanismos de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y de los compromisos adquiridos por los firmantes. Este mecanismo resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios.
El régimen de modificación del convenio. A falta de regulación expresa, la modificación del contenido del convenio requerirá acuerdo unánime de los firmantes.
Plazo de vigencia del convenio, teniendo en cuenta los siguientes criterios:
A no ser que normativamente se prevea un plazo superior, los convenios deben tener una duración determinada, que no podrá superar el período de cuatro años.
Los firmantes del convenio pueden acordar por unanimidad la prórroga de aquel por un lapso de tiempo de hasta cuatro años adicionales o su extinción en cualquier momento, pero siempre antes de la finalización del plazo que hubiese sido determinado por aquellos.

Para concluir el artículo, es importante destacar que, en los convenios suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes, la prórroga tiene que ser comunicada al registro electrónico estatal de órganos e instrumentos de cooperación.

Trámites preceptivos para la suscripción de convenios y sus efectos

Los trámites obligatorios, así como los efectos de la suscripción de los convenios, quedan consagrados en el artículo 50. Es importante saber que el convenio deberá ir acompañado de una memoria justificativa en la que se analicen su necesidad y su oportunidad, su impacto económico, el carácter no contractual de la actividad en cuestión y el cumplimiento de lo previsto en la ley, sin perjuicio de las especialidades que la legislación presupuestaria puede prever.

Además, si los convenios hubiesen sido suscritos por la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes, estos deberán estar integrados, asimismo, por:

El informe de su servicio jurídico, que deberá emitirse en un plazo máximo de siete días hábiles desde su solicitud, transcurridos los cuales se continuará la tramitación. En todo caso, dicho informe deberá emitirse e incorporarse al expediente antes de proceder al perfeccionamiento del convenio. No será necesario solicitar este informe cuando el convenio se ajuste a un modelo normalizado informado previamente por el servicio jurídico que corresponda.
Cualquier otro informe preceptivo que establezca la normativa aplicable, que deberá emitirse en un plazo máximo de siete días hábiles desde su solicitud, transcurridos los cuales se continuará la tramitación. En cualquier caso, deberán emitirse e incorporarse al expediente todos los informes preceptivos antes de proceder al perfeccionamiento del convenio.
La autorización previa del ministerio encargado de la actividad financiera para su firma, modificación, prórroga y resolución por mutuo acuerdo entre las partes, que se entenderá otorgada si en el plazo de siete días hábiles desde su solicitud no ha sido emitida.
Cuando el convenio que se suscriba esté exceptuado de la autorización a la que se refiere el párrafo anterior, también lo estará del informe del ministerio responsable de la política territorial y encargado de la función pública.
No obstante, en todo caso, será preceptivo el informe del ministerio responsable de la política territorial y encargado de la función pública respecto de los convenios que se suscriban entre la Administración General del Estado y sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes, con las comunidades autónomas o con entidades locales, o con sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes, en los casos siguientes:
- Convenios cuya finalidad sea la cesión o la adquisición de la titularidad de infraestructuras por la Administración General del Estado.
- Convenios que tengan como objetivo la creación de consorcios, previstos en el artículo 123 de esta ley.
Cuando los convenios plurianuales suscritos entre Administraciones Públicas incluyan aportaciones de fondos por parte del Estado para financiar actuaciones que se vayan a ejecutar exclusivamente por parte de otra Administración Pública y el Estado asuma, en el ámbito de sus competencias, los compromisos frente a terceros, la aportación del Estado de anualidades futuras estará condicionada a la existencia de crédito en los correspondientes presupuestos.
Los convenios interadministrativos suscritos con las comunidades autónomas serán remitidos al Senado por el ministerio responsable de la política territorial y encargado de la función pública.

Extinción de los convenios

Las causas de extinción de los convenios quedan recogidas en el artículo 51. Conviene saber que los convenios pueden extinguirse como consecuencia, o bien del cumplimiento de las actuaciones que configuran su objeto, o bien por incurrir en alguna causa de resolución del mismo.

Hay que destacar que son causas de resolución de los convenios las siguientes:

El transcurso del plazo de vigencia del convenio sin haberse acordado la prórroga del mismo.
El acuerdo unánime de todos los firmantes.
El incumplimiento de las obligaciones y los compromisos asumidos por parte de alguno de los firmantes.

Conviene indicar que, en este caso, cualquiera de las partes podrá notificar a la parte incumplidora un requerimiento para que cumpla en un determinado plazo con las obligaciones o compromisos que se consideren incumplidos. Este requerimiento será comunicado al responsable del mecanismo de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y a las demás partes firmantes.

Además, si transcurrido el plazo indicado en el requerimiento persistiera el incumplimiento, la parte que lo dirigió notificará a las partes firmantes la concurrencia de la causa de resolución y se entenderá resuelto el convenio. La resolución del convenio por esta causa podrá conllevar la indemnización de los perjuicios causados, si así se hubiera previsto.

Por decisión judicial declaratoria de la nulidad del convenio.
Por cualquier otra causa distinta de las anteriores, prevista en el convenio o en otras leyes.

Efectos de la resolución de los convenios

El artículo 52 regula los efectos de la resolución de los convenios. Es preciso señalar que tanto el cumplimiento como la resolución de los convenios dan lugar a su liquidación, teniendo esta última la finalidad de estipular las obligaciones y los compromisos correspondientes a cada una de las partes.

No obstante, en aquellos supuestos en los que se deriven compromisos financieros de los convenios, estos se entenderán cumplidos cuando su objeto se haya realizado en los términos y a satisfacción de ambas partes, de conformidad con las competencias de cada una, y en atención a las siguientes normas:

Si de la liquidación resultara que el importe de las actuaciones ejecutadas por alguna de las partes fuese inferior a los fondos que la misma hubiera recibido del resto de las partes del convenio para financiar dicha ejecución, aquella deberá reintegrar a estas el exceso que corresponda a cada una, en el plazo máximo de un mes desde que se hubiera aprobado la liquidación.

Transcurrido el plazo máximo de un mes sin que se haya producido el reintegro, se deberá abonar a dichas partes, también en el plazo de un mes contado desde ese momento, el interés de demora aplicable al citado reintegro, que será, en todo caso, el que resulte de las disposiciones de carácter general reguladoras del gasto público y de la actividad económico-financiera del sector público.

Si fuera superior, el resto de las partes del convenio, en el plazo de un mes desde la aprobación de la liquidación, deberá abonar a la parte de la que se trate la diferencia que corresponda a cada una de ellas, con el límite máximo de las cantidades que cada una de ellas se hubiera comprometido a aportar en virtud del convenio. En ningún caso las partes del convenio tendrán derecho a exigir al resto cuantía alguna que exceda de los citados límites máximos.

Para finalizar el artículo, es importante mencionar que, a pesar de lo indicado, si concurriese cualquier causa de resolución del convenio mientras existan actuaciones en curso de ejecución, las partes, a propuesta de la comisión de seguimiento, vigilancia y control del convenio, podrán acordar la continuación y la finalización de las actuaciones en curso que consideren pertinentes, estipulando un plazo improrrogable para su finalización, transcurrido el cual deberá desarrollarse la liquidación de las mismas en los términos que han sido mencionados con anterioridad.

Remisión de los convenios al Tribunal de Cuentas

El artículo 53, regulador de la remisión de los convenios al Tribunal de Cuentas, cierra el capítulo VI del título preliminar, que es el último capítulo integrante del mismo. Es necesario señalar que aquellos convenios suscritos cuyos compromisos económicos excedan de 600.000 euros deberán ser remitidos electrónicamente al Tribunal de Cuentas u órgano externo fiscalizador de la comunidad autónoma, según proceda, dentro del plazo de los tres meses siguientes a su suscripción.

Además, las modificaciones, prórrogas o variaciones de plazos, la alteración de los importes de los compromisos económicos asumidos y la extinción de los convenios indicados también deberán ser comunicados al Tribunal de Cuentas o al órgano externo fiscalizador de la comunidad autónoma, según corresponda.

Para concluir, es importante resaltar que lo previsto en este artículo no afectará a las atribuciones del Tribunal de Cuentas o, cuando proceda, de los órganos fiscalizadores externos de las comunidades autónomas, en relación con la reclamación de datos, documentos y antecedentes que se estimen pertinentes en lo que se refiere a los contratos de cualquier naturaleza y cuantía.