Ley 40/2015: Disposiciones generales y órganos administrativos

Feb 12, 2021

 

 

Nos adentramos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que regula las relaciones ad intra: es decir, el vínculo interno existente entre las propias Administraciones Públicas. Compuesta por un título preliminar y tres títulos, en esta ocasión examinaremos el capítulo primero del título preliminar, centrado en los objetivos de la ley y los principios generales, que abarca los artículos del 1 al 4. También conoceremos dos de las cuatro secciones que se integran en el capítulo segundo, que tratan sobre los órganos administrativos y su competencia, comprendidos en los artículos del 5 al 14.

 

Ley 40/2015 | Objeto del régimen jurídico del sector público

 

La finalidad perseguida por la ley 40/2015, contemplada en su artículo 1, consiste en establecer y regular:

  • Las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
  • Los principios del sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas y la potestad sancionadora.
  • La organización y el funcionamiento de la Administración General del Estado y su sector público institucional para el desarrollo de sus actividades.

 

Ámbito subjetivo del régimen jurídico del sector público

 

Son sujetos de derecho aquellos que tienen derechos y asumen obligaciones. El artículo 2 identifica a los sujetos que constituyen el ámbito subjetivo de la ley, a los que, por tanto, se aplicará la misma. Estos son, como sucede en el ámbito subjetivo de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, los siguientes:

  • La Administración General del Estado.
  • Las Administraciones de las comunidades autónomas.
  • Las entidades que integran la Administración local.
  • El sector público institucional (organismos públicos y entidades de derecho público, así como las de derecho privado que estén vinculadas o dependan de las Administraciones Públicas, y las universidades públicas).

 

Principios generales del régimen jurídico del sector público recogidos en la ley 40/2015

 

Los principios que informan la actuación de las Administraciones Públicas se encuentran recogidos en el artículo 3 de la ley 40/2015. En este sentido, las Administraciones Públicas deben servir con objetividad (es decir, sin tener en cuenta sentimientos ni sensaciones, de manera lógica) a los intereses generales, que no son otros que los intereses de la totalidad de la sociedad y que se hallan por encima de los intereses de los particulares, de acuerdo con los siguientes principios:

  • Eficacia: de manera que consigan la satisfacción de esos intereses.
  • Descentralización: distribuir las funciones entre las distintas Administraciones Públicas, con el fin de llegar a todos los ciudadanos.
  • Desconcentración: trasladar las competencias de los órganos jerárquicamente superiores a los inferiores.
  • Coordinación: que permita la actuación sincronizada de los órganos administrativos.
  • Sumisión al imperio de la ley: es decir, a la Constitución y al ordenamiento jurídico.

En el desarrollo de sus actuaciones y el establecimiento de relaciones, también deberán tener en cuenta los siguientes principios:

  • Servicio efectivo a los ciudadanos.
  • Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
  • Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
  • Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión: es decir, justificar y tramitar con prontitud los procedimientos administrativos y las actividades en las que se concreta su función de servicio a los intereses generales.
  • Buena fe, confianza legítima (es decir, conciliar los intereses generales con los particulares) y lealtad institucional, que implica la colaboración y la cooperación de las Administraciones Públicas.
  • Responsabilidad por la gestión pública.
  • Planificación y dirección por objetivos, y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
  • Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
  • Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
  • Eficiencia en la asignación y la utilización de los recursos públicos.
  • Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

La relación entre las distintas Administraciones Públicas, y con sus órganos, organismos y entidades, se realizará a través de medios electrónicos, ya que estos garantizan el intercambio de la información y la utilización de la información intercambiada, así como la seguridad de cada uno de los sistemas y la solución apropiada a los problemas que puedan surgir al respecto, facilitando de esta manera la protección de los datos personales y la prestación conjunta de servicios a los interesados.

Las Administraciones Públicas actuarán bajo la dirección del Gobierno de la nación, de los órganos de gobierno de las comunidades autónomas y de los correspondientes de las entidades locales para lograr los objetivos definidos en las leyes y el resto del ordenamiento jurídico.

Cada una de las Administraciones Públicas, integrantes del ámbito subjetivo de la ley, actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.

 

¿Qué principios informan el desarrollo de una actividad por las Administraciones Públicas?

 

Los principios que deben ser aplicados por las Administraciones Públicas en aquellos supuestos en los que, en el ejercicio de sus atribuciones, tengan que establecer medidas que limiten el ejercicio de los derechos individuales de los ciudadanos o los derechos colectivos, o exijan el cumplimiento de ciertos requisitos para realizar alguna actividad de su competencia, se consagran en el artículo 4. Así, son principios de intervención:

  • El principio de proporcionalidad: es decir, que el mal que se crea no sea mayor que el bien que se consigue.
  • La elección de la medida menos restrictiva de los derechos.
  • Motivar la adopción de la medida, justificando la protección del interés público y la consecución de la finalidad por la cual se adopta.
  • La no generación de discriminación.
  • La evaluación periódica de los efectos producidos y los resultados obtenidos.

Las Administraciones Públicas, respetando los requisitos previstos en la legislación que sea aplicable y los límites establecidos por ley para la protección de los datos personales, podrán, en el ejercicio de sus respectivas competencias, comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que fueren necesarias.

 

 

 

Secciones I y II del capítulo II del título preliminar

 

Nos vamos ahora a la sección I de las cuatro que integran el capítulo segundo, denominado “De los órganos de las Administraciones Públicas”, compuesta por tres artículos. Esta sección identifica algunos de los sujetos de derecho que integran el ámbito de esta normativa.

 

Órganos administrativos

 

Tanto la naturaleza como las competencias y la creación de los órganos administrativos quedan definidas en el artículo 5.

Los órganos son considerados “administrativos” cuando se clasifican como unidades de dicha naturaleza,  a las que se atribuyen funciones que producen efectos frente a terceros, o cuando sus actuaciones tienen carácter obligatorio.

Cada Administración Pública tiene la responsabilidad de delimitar, dentro de su ámbito competencial, las especialidades correspondientes a cada una de las unidades administrativas que configuran sus propios órganos administrativos, en atención a su respectiva organización.

Para crear cualquier órgano administrativo, se exige que queden determinadas:

  • La forma de integración en la Administración Pública correspondiente y su dependencia jerárquica.
  • Las funciones y competencias que va a asumir.
  • La dotación de los recursos necesarios para su puesta en marcha y su funcionamiento.

No obstante, no pueden crearse nuevos órganos administrativos si esto provoca la duplicación de otros ya existentes, salvo que se suprima o restrinja debidamente la competencia de estos.

Por tanto, la comprobación previa de que no existe otro órgano administrativo dentro de la misma Administración Pública que desarrolle la misma función en idéntico territorio y población es un requisito necesario y anterior a su creación.

 

Instrucciones y órdenes de servicio

 

El artículo 6 señala la forma en que los órganos administrativos pueden dirigir las actividades de aquellos otros órganos que son dependientes de manera jerárquica. Los mecanismos utilizados para la dirección mencionada son:

  • Las instrucciones.
  • Las órdenes de servicio.

Existen determinados supuestos en los que las instrucciones y las órdenes de servicio dictadas por los órganos administrativos jerárquicamente superiores, sin perjuicio de la difusión exigida conforme a la ley de transparencia, deben ser publicadas en el boletín oficial que en su caso corresponda. Las situaciones que exigen tal publicación son las siguientes:

  • Que una disposición específica lo establezca.
  • La conveniencia por parte de los destinatarios de la instrucción u orden.
  • Aquellos efectos que pueda producir la orden o instrucción.

Con respecto a los efectos del incumplimiento de tales instrucciones u órdenes, se dispone lo siguiente:

  • No afecta, por sí solo, a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos.
  • Los órganos administrativos incumplidores pueden incurrir en responsabilidad disciplinaria.

 

Órganos consultivos

 

La definición de los órganos administrativos de naturaleza consultiva queda recogida en el artículo 7. Estos órganos pueden funcionar:

  • Mediante órganos específicos con autonomía orgánica: es decir, con capacidad decisoria sobre su estructura interna y autonomía funcional, utilizando criterios propios para el cumplimiento de sus funciones, respecto de la Administración que decide y ejecuta o, en otras palabras, la Administración activa.
  • Mediante los servicios que prestan asistencia jurídica en la Administración activa.

Los órganos consultivos no pueden estar sujetos a dependencia jerárquica, sea orgánica o funcional, ni recibir instrucciones, directrices o cualquier clase de indicación de los órganos que hayan elaborado las disposiciones o producido los actos objeto de consulta, actuando para cumplir con tales garantías de forma colegiada.

La sección II desarrolla, en siete artículos, la materia relativa a la competencia de los órganos administrativos.

 

Competencia

 

Las reglas aplicables a las competencias de los órganos administrativos, definidas en el artículo 8,  señalan que estas no podrán ser objeto de renuncia y que deberán ser ejercidas por aquellos que las tengan atribuidas como propias, sin perjuicio de las posibilidades de delegación (que veremos en el artículo 9) o avocación (recogida en el artículo 10), en los términos previstos tanto en esta ley como en otras que integran el ordenamiento jurídico.

La titularidad de las competencias no se verá alterada en los supuestos de delegación, encomienda de gestión, delegación de firma o suplencia, aunque sí se producirá variación en la titularidad de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevean.

Como hemos visto en el artículo 3, la desconcentración es uno de los principios que informan las funciones de las Administraciones Públicas. Por ello, los órganos administrativos pueden trasladar a otros dependientes jerárquicamente de ellos la titularidad y el ejercicio de sus competencias, en los términos y con los requisitos que prevén las propias normas de atribución de competencias.

Debe saberse que, si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón de la materia y del territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico común de estos.

 

¿Qué sistema sigue la delegación de competencias entre órganos administrativos?

 

La delegación de competencias por parte de los órganos administrativos queda contemplada en el artículo 9.  Estos pueden delegar las competencias que tengan atribuidas en:

  • Otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes.
  • Organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes de aquellas.

 

La delegación de competencias en el ámbito de la Administración General del Estado precisa:

 

  • La aprobación previa por el órgano ministerial de quien dependa el órgano delegante.
  • La aprobación previa por el órgano máximo de dirección, si se tratara de organismos públicos o entidades vinculadas o dependientes, de acuerdo con sus normas de creación.
  • La aprobación previa del superior común, si se trata de órganos no relacionados jerárquicamente.
  • La aprobación previa del órgano superior de quien dependa el órgano delegado, si este y el delegante pertenecen a distintos ministerios.

Debe mencionarse que los órganos de la Administración General del Estado podrán delegar el ejercicio de sus competencias propias en sus organismos públicos y entidades vinculados o dependientes, cuando ello resulte conveniente para alcanzar los fines que tengan asignados y para mejorar la eficacia de su gestión, precisándose que sea previamente aprobada tal delegación por los órganos de los que dependan el órgano delegante y el órgano delegado, o aceptada por este último cuando sea el órgano máximo de dirección del organismo público o la entidad vinculada o dependiente.

No obstante, existen competencias que en ningún caso pueden ser objeto de delegación. Son competencias indelegables las relativas a:

  • Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, la presidencia del Gobierno de la nación, las Cortes Generales, las presidencias de los consejos de gobierno de las comunidades autónomas y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas.
  • La adopción de disposiciones de carácter general.
  • La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.
  • Las materias en que así se determine por norma con rango de ley.

Tanto las delegaciones de competencias como su revocación deberán ser publicadas en el BOE, el boletín oficial de la comunidad autónoma o el de la provincia, según la Administración a la que pertenezca el órgano delegante y el ámbito territorial de competencia de este.

Es importante recalcar que las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.

A su vez, debe destacarse que, salvo que expresamente se autorice por una ley, no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación.

La obligación de emitir un dictamen o un informe en un procedimiento no impide que pueda delegarse la competencia de la resolución de aquel. Sin embargo, si ya hubiese sido emitido tal informe o dictamen, la competencia para resolver no podría delegarse.

Además, la delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido, y el acuerdo de delegación de aquellas competencias atribuidas a órganos colegiados para cuyo ejercicio se requiera quorum o mayoría especial deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quorum o dicha mayoría.

 

Avocación

 

La posibilidad de que un órgano administrativo superior se avoque para sí (es decir, asuma o se atribuya) el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda, de manera ordinaria o por delegación, a sus órganos administrativos dependientes queda plasmada en el artículo 10.

Las circunstancias que hacen conveniente esta avocación pueden ser de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial.

Si se hubiese producido la delegación de competencias en un órgano no dependiente jerárquicamente del delegante, el conocimiento de algún asunto relacionado con esa delegación solo podrá ser avocado por el órgano delegante.

Los requisitos para que la avocación se realice correctamente son:

  • Acuerdo motivado.
  • Notificación del acuerdo a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad o simultáneamente a la resolución final que se dicte.

 

El acuerdo de avocación es irrecurrible. Sin embargo, la resolución que decide el procedimiento sí podrá ser recurrida.

 

Encomiendas de gestión

 

La encomienda de actividades por parte de los órganos administrativos o las entidades de derecho público queda prevista en elartículo 11.

Los órganos administrativos o las entidades de derecho público podrán encomendar a otros órganos o entidades de derecho público, de la misma o de distinta Administración, la realización de actividades de carácter material (ejecutivo) o técnico (pro ce di mental), siempre que los últimos ostenten, entre otras competencias, estas, cuando o bien concurran razones de eficacia o bien los órganos o las entidades que encomiendan carezcan de los medios técnicos idóneos para su desempeño.

No podrán encomendarse prestaciones propias de los contratos regulados en la legislación de contratos del sector público. En este caso, su naturaleza y su régimen jurídico se ajustarán a lo previsto en esta.

Debe destacarse que la encomienda de gestión no supone la cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos fundamentales de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o la entidad encomendante dictar los actos o resoluciones de carácter jurídico que sean necesarios para dar soporte a esa actividad, o en los que se integre la concreta actividad material que haya sido encomendada.

En todo caso, la entidad o el órgano encomendado tendrá la condición de encargado del tratamiento de los datos de carácter personal a los que pudiera tener acceso en la ejecución de la encomienda de gestión, siéndole de aplicación lo dispuesto en la normativa de protección de datos de carácter personal.

Las reglas para formalizar las encomiendas de gestión son:

  • Si las encomiendas de gestión se realizan entre órganos administrativos o entidades de derecho público que pertenecen a la misma Administración, deben formalizarse:
  • En los términos que establezca su normativa.
  • En su defecto, por acuerdo expreso de los órganos intervinientes.

Tanto el instrumento de formalización como la resolución de la encomienda de gestión deben ser publicados en el BOE, el boletín oficial de la comunidad autónoma o el de la provincia, según la Administración a la que pertenezca el órgano encomendante, para que tengan eficacia.

Cada Administración puede regular los requisitos necesarios para que tales acuerdos tengan validez, que incluirán, al menos, la expresa mención de la actividad o las actividades a las que afecten, el plazo de vigencia, y la naturaleza y el alcance de la gestión encomendada.

  • Si las encomiendas de gestión se realizan entre órganos y entidades de derecho público que pertenecen a distintas Administraciones, deben formalizarse:
  • Mediante la firma del correspondiente convenio entre ellas. Este debe ser publicadoen el BOE, el boletín oficial de la comunidad autónoma o el de la provincia, según la Administración a la que pertenezca el órgano encomendante, no siendo necesario este requisito si se trata de la gestión ordinaria de los servicios de las comunidades autónomas por las diputaciones provinciales o, en su caso, los cabildos o consejos insulares, que se regirá por la legislación de régimen local.

 

Delegación de firma

 

La delegación de firma de las resoluciones o los actos administrativos dictados por los titulares de los órganos de naturaleza administrativa queda prevista en el artículo 12. Los titulares de tales órganos pueden delegar la firma de las resoluciones o los actos que hubiesen dictado en el ejercicio de sus competencias, ya sea por atribución o por delegación, en los titulares de órganos o unidades administrativas que dependan de ellos, respetando, eso sí, los límites del artículo 9.

Es importante resaltar que la delegación mencionada no altera la competencia del órgano delegante, ni precisa de publicación para que ostente validez. Además, las resoluciones y los actos firmados por delegación deberán dejar constancia tanto de esta circunstancia (es decir, la delegación) como de la autoridad de la que proceden tales actos y resoluciones.

 

Suplencia

 

Los mecanismos para que los titulares de los órganos administrativos puedan ser suplidos temporalmente quedan previstos en el artículo 13. Cada Administración Pública dispone la forma en que estos titulares pueden ser suplidos con carácter temporal, determinando como causas para su suplencia las siguientes: vacante, ausencia o enfermedad.

También será la propia Administración Pública la que determine la manera en que debe suplirse a los titulares de tales órganos en los casos en los que haya sido declarada su abstención o su recusación.

En los casos en los que no se designe a un suplente, la competencia del órgano administrativo que se pretenda suplir será ejercida por quien designe el órgano administrativo inmediatamente superior del que dependa aquel.

Es importante señalar que, al igual que en la delegación de firma, en la suplencia no se altera la competencia del órgano suplido, ni se precisa publicación para ostentar validez.

 

En la Administración General del Estado, la designación de suplente podrá efectuarse:

  • En los reales decretos de estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, o en los estatutos de sus organismos públicos y entidades vinculados o dependientes, según corresponda.
  • Por el órgano competente para el nombramiento del titular, bien en el propio acto de nombramiento o bien en otro posterior, cuando se produzca el supuesto que dé lugar a la suplencia.

Las resoluciones o los actos dictados por suplencia deben dejar constancia tanto de esta circunstancia como  de quién es el órgano titular suplido y quién ejerce su suplencia.

 

Decisiones sobre competencia

 

Los efectos que se producen por la remisión de un asunto por parte de un órgano administrativo a otro, por entender el primero que no le corresponde a él la competencia para resolver la cuestión, sino que pertenece al segundo, quedan recogidos en el artículo 14.

Hay que resaltar, primero, que tal remisión debe ser notificada a los interesados. También debe saberse que los propios interesados que estén siendo parte de un procedimiento pueden solicitar al órgano que esté conociendo del asunto que remita este a favor del órgano al que le corresponda verdaderamente el conocimiento de aquel.

A su vez, los interesados pueden solicitar al órgano que estimen competente para el conocimiento del asunto que requiera al órgano que, pese a su supuesta incompetencia, estuviere conociendo de aquel para que se abstenga de continuar dicho conocimiento.

Las condiciones para que puedan suscitarse estos conflictos de competencia son las siguientes:

  • Que los órganos pertenezcan a una misma Administración y no estén relacionados jerárquicamente.
  • Que los asuntos que generan dicho conflicto no hubieren quedado ya resueltos en un procedimiento administrativo finalizado.

 

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