Los órganos colegiados, la abstención y recusación

Mar 12, 2021

 

Continuamos con el capítulo segundo del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y, en esta ocasión, analizaremos la sección tercera, denominada «Órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas», que está integrada por los artículos del 15 al 22. Esta, a su vez, está compuesta por dos subsecciones: la primera desarrolla el funcionamiento de los órganos colegiados, y la segunda regula estos órganos en la Administración General del Estado. También nos adentraremos en la sección cuarta, titulada «Abstención y recusación», que comprende los artículos 23 y 24.

 

Sección tercera. «Órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas»

 

Subsección primera. «Funcionamiento»

 

¿Qué régimen es aplicable a los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas?

 

El régimen aplicable a las Administraciones Públicas queda recogido en el artículo 15, que señala que la ordenación de los órganos colegiados será la establecida en la presente sección, es decir, la tercera de las cuatro integrantes del capítulo segundo del título preliminar. No obstante, además de las reglas generales, se admite la existencia de peculiaridades organizativas de los órganos colegiados, en función de las Administraciones Públicas de las que formen parte.

Conviene destacar que los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas (cuenten o no con participación de organizaciones representativas de intereses sociales), podrán establecer o completar sus propias normas de funcionamiento. Es importante mencionar que los órganos colegiados de esta naturaleza, recogidos en el segundo apartado del artículo que estamos desarrollando, van a ser mencionados a lo largo de la subsección primera en la que nos encontramos.

A su vez, estos órganos colegiados integrarán la Administración Pública que corresponda, pero no participarán en la estructura jerárquica de esta, a no ser que sus normas de creación así lo estipulen, o que se desprenda de sus atribuciones o de su naturaleza.

Hay que resaltar también que deberán ser publicados, en el boletín o diario oficial de la Administración Pública correspondiente, los acuerdos de creación y las normas de funcionamiento de los órganos colegiados que dicten resoluciones que produzcan efectos jurídicos frente a terceros. Asimismo, las Administraciones Públicas podrán divulgarlos en otros medios de publicidad que garanticen su conocimiento.

La publicidad mencionada será realizada por la Administración a la que corresponda la presidencia, si se tratase de los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en que participen organizaciones representativas de intereses sociales y de aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas (cuenten o no con participación de organizaciones representativas de intereses sociales).

 

Secretario

 

Los órganos colegiados tendrán un secretario. La regulación de esta figura se halla contemplada en el artículo 16, y puede ser desempeñada por:

  • Un miembro del propio órgano.
  • Una persona al servicio de la Administración Pública correspondiente.

 

Las funciones del secretario serán:

  • Velar por la legalidad formal y material de las actuaciones del órgano.
  • Certificar las actuaciones del órgano.
  • Garantizar el respeto a los procedimientos y reglas de constitución y adopción de acuerdos.

Es oportuno señalar que, cuando el secretario no miembro sea suplido por un miembro del órgano colegiado, este último conservará todos sus derechos como parte del órgano.

 

Convocatoria y sesiones

 

Las convocatorias y sesiones de los órganos colegiados quedan recogidas en el artículo 17. Estos órganos pueden, tanto de manera presencial como a distancia, constituir, convocar, celebrar sus sesiones, adoptar acuerdos y remitir actas, salvo que su reglamento interno establezca de forma expresa y excepcional lo contrario.

Si las sesiones que celebran los órganos colegiados son a distancia, los miembros podrán encontrarse en distintos lugares, siempre y cuando se garantice por medios electrónicos, incluidos los telefónicos y audiovisuales, lo siguiente:

  • La identidad de los miembros o las personas que los suplan.
  • El contenido de sus manifestaciones.
  • El momento en que se producen las manifestaciones.
  • La interactividad e intercomunicación entre ellos en tiempo real.
  • La disponibilidad de los medios durante la sesión.

Entre otros, se considerarán incluidos entre los medios electrónicos válidos el correo electrónico, las audioconferencias y las videoconferencias.

Conviene destacar que, para que la constitución del órgano colegiado tenga validez, a efectos de la celebración de sesiones, deliberaciones y toma de acuerdos, es necesaria la asistencia presencial o a distancia del presidente y el secretario o, en su caso, de quienes les suplan, y la de, como mínimo, la mitad de sus miembros.

En el caso de los órganos colegiados en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como de aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas (cuenten o no con participación de organizaciones representativas de intereses sociales), el presidente del órgano puede considerar válidamente constituido aquel si asisten los representantes de los órganos señalados a los que se ha atribuido la condición de portavoces.

Hay que precisar también que, para su validez, no será necesaria la previa convocatoria de las sesiones del órgano colegiado si están reunidos, ya sea de manera presencial o a distancia, el secretario y todos los miembros y así lo deciden estos últimos.

A su vez, debe saberse que los órganos colegiados podrán establecer su régimen de convocatorias, si este no está establecido por sus normas de funcionamiento. Tal régimen podrá prever una segunda convocatoria y especificar para esta el número de miembros necesarios para constituir válidamente el órgano.

A no ser que fuese impracticable, las convocatorias serán remitidas a los miembros del órgano colegiado a través de medios electrónicos, dejando constancia de lo siguiente:

  • El orden del día, junto con la documentación necesaria para su deliberación cuando sea posible.
  • Las condiciones en las que se va a celebrar la sesión.
  • El sistema de conexión.
  • Cuando proceda, los lugares en que estén disponibles los medios técnicos necesarios para asistir y participar en la reunión.

Es importante señalar que, salvo que asistan todos los miembros del órgano colegiado y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría, ningún asunto podrá ser deliberado o acordado si no estuviese incluido en el orden del día.

Además, los acuerdos de los órganos colegiados serán adoptados por mayoría de votos. Cuando se asista a distancia a la sesión del órgano, los acuerdos se entenderán adoptados en el lugar donde tenga la sede el órgano colegiado y, en su defecto, donde esté ubicada la presidencia.

Es oportuno destacar que quedarán exentos de la responsabilidad que, eventualmente, pueda derivarse de los acuerdos los miembros que hubieren votado en contra de aquel o se hubiesen abstenido.

Por último, quienes acrediten la titularidad de un interés legítimo podrán dirigirse al secretario de un órgano colegiado para que les sea enviada la certificación de sus acuerdos. La certificación será remitida por medios electrónicos, salvo que el interesado manifieste expresamente lo contrario y no tenga la obligación de relacionarse con las Administraciones por esta vía.

 

Actas

 

Las actas, que han de ser levantadas por el secretario del órgano colegiado en cada sesión, quedan reguladas en el artículo 18. Estas deben contener:

  • Los asistentes.
  • El orden del día de la reunión.
  • Las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado la sesión.
  • Los puntos principales de las deliberaciones.
  • El contenido de los acuerdos alcanzados.

Además, pueden ser grabadas las sesiones celebradas por los órganos colegiados. El fichero resultante de la grabación, junto con la certificación expedida por el secretario de la autenticidad y la integridad de aquel, y cuantos documentos en soporte electrónico se utilicen como documentos de la sesión, pueden acompañar al acta de las sesiones, sin necesidad de hacer constar en ella los puntos principales de las deliberaciones.

Es relevante señalar que la aprobación del acta de cada sesión del órgano colegiado puede producirse en la misma reunión o en la inmediata siguiente. Será el secretario el que elaborará el acta, con el visto bueno del presidente, y la remitirá, a través de medios electrónicos, a los miembros del órgano colegiado, quienes podrán manifestar por los mismos medios su conformidad o sus reparos al texto, a efectos de su aprobación. En caso de acuerdo, el acta se considerará aprobada en la misma reunión.

Para concluir el artículo, cuando se hubiese optado por la grabación de las sesiones celebradas o por la utilización de documentos en soporte electrónico, estos deberán conservarse de forma que se garanticen la integridad y la autenticidad de los ficheros electrónicos correspondientes y el acceso a los mismos por parte de los miembros del órgano colegiado.

 

Subsección segunda. «De los órganos colegiados en la AGE»

 

Régimen de los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ella

 

La regulación del régimen de los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ella queda consagrada en el artículo 19. Este se ajustará a las reglas previstas en el presente artículo y, además, a las normas que sobre ellos se establecen en la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que,  como seguramente recuerdas, es la Ley 39/2015.

Las funciones del presidente de estos órganos colegiados, desarrolladas en el segundo apartado del artículo, son las siguientes:

  • Ostentar la representación del órgano.
  • Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias, así como la fijación del orden del día, teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los demás miembros, siempre que hayan sido formuladas con la suficiente antelación.
  • Presidir las sesiones, moderar el desarrollo de los debates y suspenderlos por causas justificadas.
  • Resolver con su voto los empates, a efectos de adoptar acuerdos, excepto si se trata de los órganos colegiados a los que se refiere el artículo 15.2,que, como hemos dicho, son aquellos en los que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas (cuenten o no con participación de organizaciones representativas de intereses sociales), en los que el voto será decisorio si así lo establecen sus propias normas.
  • Asegurar el cumplimiento de las leyes.
  • Dar el visto bueno a las actas y certificaciones de los acuerdos del órgano.
  • Ejercer cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de presidente del órgano.

Es importante señalar que, en los casos de vacante, ausencia, enfermedad, u otra causa legal, el presidente será sustituido por el vicepresidente que corresponda o, en su defecto, por el miembro del órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüedad y edad, por este orden.

No obstante, ha de precisarse que esta norma no será de aplicación a los órganos colegiados previstos en el artículo 15.2, en los que el régimen de sustitución del presidente debe estar específicamente regulado en cada caso, o establecido expresamente por acuerdo del pleno del órgano colegiado.

Hay que destacar, además, las atribuciones reconocidas a los miembros de los órganos colegiados de la AGE, que serán:

  • Recibir, con una antelación mínima de dos días, la convocatoria que contenga el orden del día de las reuniones. La información sobre los temas que figuren en el orden del día estará a disposición de los miembros en igual plazo.
  • Participar en los debates de las sesiones.
  • Ejercer su derecho al voto y formular su voto particular, así como expresar el sentido de su voto y los motivos que lo justifican. No podrán abstenerse en las votaciones quienes, por su cualidad de autoridades o personal al servicio de las Administraciones Públicas, tengan la condición de miembros natos de órganos colegiados, en virtud del cargo que desempeñen.
  • Formular ruegos y preguntas.
  • Obtener la información precisa para cumplir las funciones asignadas.
  • Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición.

Conviene señalar que las funciones de representación reconocidas a estos órganos colegiados no podrán ser asumidas por los miembros de aquellos, a no ser que el propio órgano se las haya otorgado expresamente mediante acuerdo válidamente adoptado para cada caso, o que una norma, también de forma expresa, lo disponga.

Asimismo, en los casos de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra una causa justificada, los miembros titulares del órgano colegiado serán sustituidos por sus suplentes, si los hubiera.

Además, debe precisarse que los órganos colegiados del artículo 15.2 podrán sustituir a sus miembros titulares por otros, acreditándolo ante la secretaría del órgano colegiado correspondiente y respetando las reservas y limitaciones que establezcan sus normas de organización.

Es importante resaltar que los miembros del órgano colegiado respectivo no pueden ejercer las funciones mencionadas cuando concurra conflicto de interés.

Examinando ahora la figura del secretario del órgano colegiado, debemos destacar que la designación y el cese, así como la sustitución temporal del mismo en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad, se realizarán según lo establecido en las normas específicas de cada órgano y, en su defecto, por acuerdo del mismo. Las funciones de este miembro del órgano colegiado son las siguientes:

  • Asistir a las reuniones con voz pero sin voto, y con voz y voto si la secretaría del órgano es ostentada por un miembro del mismo.
  • Efectuar la convocatoria de las sesiones del órgano por orden del presidente, así como las citaciones a los miembros del mismo.
  • Recibir los actos de comunicación de los miembros con el órgano, sean notificaciones, peticiones de datos, rectificaciones o cualquier otra clase de escritos de los que deba tener conocimiento.
  • Preparar el despacho de los asuntos, redactar y autorizar las actas de las sesiones.
  • Expedir certificaciones de las consultas, dictámenes y acuerdos aprobados.
  • Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de secretario.

En relación con las actas, figurará en estas el voto contrario al acuerdo adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen, o el sentido de su voto favorable, si se solicita por los miembros del órgano respectivo.

Además, cualquier miembro tiene derecho a solicitar la copia íntegra de su intervención o propuesta, siempre que, en ausencia de grabación de la reunión unida al acta, aporte en el acto, o en el plazo que señale el presidente, el texto que se corresponda fielmente con su intervención, haciéndose así constar en el acta o uniéndose la reproducción a la misma.

Hay que señalar que los miembros que discrepen del acuerdo mayoritario podrán formular voto particular por escrito en el plazo de dos días, que se incorporará al texto aprobado.

Acerca de la aprobación de las actas, esta podrá producirse en la misma o en la siguiente sesión, pudiendo, no obstante, emitir el secretario certificación sobre los acuerdos que se hayan adoptado, sin perjuicio de la ulterior admisión de las mismas. Se considerará otorgado el beneplácito en la misma sesión al acta que, con posterioridad a la reunión, sea distribuida entre los miembros y reciba la conformidad de estos por cualquier medio del que el secretario deje expresión y constancia. Asimismo, en las certificaciones de acuerdos adoptados emitidas con anterioridad a la aprobación del acta se hará constar expresamente tal circunstancia.

 

Requisitos para constituir órganos colegiados

 

Las condiciones necesarias para la constitución de órganos colegiados quedan recogidas en el artículo 20. Para la válida constitución de estos órganos, es preciso que:

  • Se creen formalmente.
  • Estén integrados por tres o más personas.
  • Los miembros tengan atribuidas funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control.
  • Los miembros actúen integrados en la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos.

Resulta oportuno destacar que, para la creación de un órgano colegiado en la Administración General del Estado y en sus organismos públicos, es requisito imprescindible que su norma de creación, o el convenio con otras Administraciones Públicas por el que dicho órgano se cree, contenga la siguiente información:

  • Sus fines u objetivos.
  • Su integración administrativa o dependencia jerárquica.
  • La composición y los criterios para la designación de su presidente y de los restantes miembros.
  • Las funciones de decisión, propuesta, informe, seguimiento o control, así como cualquier otra que se le atribuya.
  • La dotación de los créditos necesarios, en su caso, para su funcionamiento.

Para concluir, el régimen jurídico de los órganos colegiados creados formalmente y compuestos por tres o más personas que ostenten funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control, y que actúen integrados en la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos, se ajustará al régimen de los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de ella, como está previsto en el artículo inmediatamente anterior al que estamos desarrollando, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas contenidas en la presente ley o en su norma o convenio de creación.

 

Clasificación y composición de los órganos colegiados

 

La clasificación y la composición de los órganos colegiados de la AGE y de sus organismos públicos se encuentran desarrolladas en el artículo 21. En primer lugar, atendiendo a su tipología, debemos diferenciar entre:

  • Órganos colegiados interministeriales, si sus miembros proceden de diferentes ministerios.
  • Órganos colegiados ministeriales, si sus componentes proceden de los órganos de un solo ministerio.

Además, en estos órganos puede haber representantes de otras Administraciones Públicas cuando estas lo acepten voluntariamente, cuando un convenio así lo establezca, o cuando una norma aplicable a las Administraciones afectadas lo determine.

Acerca de su composición, podrán participar, cuando así se determine, organizaciones representativas de intereses sociales, así como otros miembros que se designen por las especiales condiciones de experiencia o conocimientos que concurran en ellos, en atención a la naturaleza de las funciones asignadas a tales órganos.

 

Creación, modificación y supresión de órganos colegiados

 

La creación, la modificación y la supresión de los órganos colegiados de la AGE quedan consagradas en el artículo 22. En consideración a su creación, solo serán necesarias una norma específica y la publicación en el BOE cuando el órgano tenga atribuida alguna de las siguientes funciones:

  • Competencias decisorias.
  • Competencias de propuesta o emisión de informes preceptivos que deban servir de base a decisiones de otros órganos administrativos.
  • Competencias de seguimiento o control de las actuaciones de otros órganos de la Administración General del Estado.

Además, la norma de creación deberá revestir la forma de real decreto en el caso de los órganos colegiados interministeriales cuyo presidente tenga rango superior al de director general, la forma de orden ministerial conjunta para los restantes órganos colegiados interministeriales, y de orden ministerial para los de este carácter.

Conviene destacar que, en todos los casos no mencionados, los órganos colegiados tendrán el carácter de grupos o comisiones de trabajo y podrán ser creados por acuerdo del Consejo de Ministros o por los ministerios interesados, y sus acuerdos no podrán tener efectos directos frente a terceros.

Respecto a la modificación y la supresión de los órganos colegiados y de los grupos o comisiones de trabajo de la Administración General del Estado y de los organismos públicos, se llevarán a cabo en la misma forma dispuesta para su creación, salvo que esta hubiera fijado el plazo previsto para su extinción, en cuyo caso se producirá automáticamente en la fecha señalada al efecto.

 

 

Sección cuarta. «Abstención y recusación»

 

Abstención

 

La abstención de las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones queda consagrada en el artículo 23. Cuando concurra alguna de las circunstancias que procederemos a exponer a continuación en alguno de los sujetos mencionados, este deberá abstenerse de intervenir en el procedimiento y lo comunicará a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente.

Son causas de abstención:

  • Tener interés personal en el asunto del que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquel, ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
  • Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable, y el parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con estos para el asesoramiento, la representación o el mandato.
  • Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.
  • Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento del que se trate.
  • Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

Es importante señalar que los órganos jerárquicamente superiores a los sujetos que se encuentren en alguna situación de las mencionadas pueden ordenarles que se abstengan de toda intervención en el expediente.

Además, es relevante destacar que la concurrencia de motivos de abstención en alguna autoridad o personal al servicio de las Administraciones Públicas no provoca, necesariamente, y en todo caso, la invalidez del acto en que haya intervenido.

A su vez, la no abstención en los casos en que concurra alguna de esas circunstancias dará lugar a la responsabilidad que proceda.

 

Recusación

 

La recusación de las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones queda prevista en el artículo 24. Cuando concurra alguno de los motivos que permiten a aquellos abstenerse, los interesados podrán formular recusación frente a estos en cualquier momento de la tramitación del procedimiento.

Es preciso señalar que la recusación se planteará en un escrito en el que se expresarán la causa o las causas en que se funde.

Además, al día siguiente de ser promovida la recusación, el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, si el superior aprecia la concurrencia de la causa de recusación, acordará su sustitución acto seguido. No obstante, si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.

Para concluir, contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que ponga fin al procedimiento.

 

 

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