Título II. Organización y funcionamiento del sector público institucional. Ley 40/2015

Oct 15, 2021

 

 

Continuamos con la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público para recorrer el título II, el más largo de esta normativa y que nos adentra en cómo se ha organizado y cómo funciona legislativamente el sector público institucional. Este título abarca un total de 64 artículos, distribuidos en ocho capítulos.

 

Capítulo I. Del sector público institucional

 

En el capítulo I, nos encontramos con tres artículos. El artículo 81 enumera los principios a los que están sometidas las entidades que integran el sector público institucional en las actuaciones que realicen. Estos principios son los de legalidad, eficiencia, estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y transparencia en su gestión. Además, estas entidades estarán sujetas, en materia de personal (incluyendo el laboral), a las limitaciones que prevean tanto la normativa presupuestaria como los presupuestos generales con carácter anual.

En aras de regular todo el sector público institucional, las Administraciones Públicas deberán supervisar, de manera continua, todas sus entidades dependientes, con el fin de comprobar si se mantienen los motivos que justificaron su creación y su sostenibilidad financiera. Se trata de una supervisión que debe incluir la formulación expresa de propuestas de mantenimiento, transformación y extinción de esa entidad.

El artículo finaliza con la regulación de los organismos y las entidades vinculadas o que dependan de las Administraciones autonómica y local. Estas se regirán por las disposiciones básicas de esta ley que les sean aplicables y, en particular, por los capítulos I y VI, y por los artículos 129 y 134, que veremos más adelante, así como por la normativa que tenga la propia Administración de la que dependan.

El capítulo I se cierra con los artículos 82 y 83, que hacen referencia a la creación de un inventario de entidades del sector público estatal, autonómico y local, cuya integración, gestión y publicación dependen de la Intervención General de la Administración General del Estado. El artículo 82 lo define como un registro público administrativo que garantiza tanto la información pública como un orden de todas las entidades que integren el sector público institucional, cualquiera que sea su naturaleza.

En este inventario, se encontrará, al menos, toda la información actualizada sobre la naturaleza jurídica, la finalidad, las fuentes de financiación, la estructura de dominio (en su caso), la condición de medio propio, los regímenes de contabilidad, presupuestario y de control, así como la clasificación en términos de contabilidad nacional de cada una de las entidades que integran el sector público institucional.

Es importante recalcar que la creación, la transformación, la fusión o la extinción de cualquier entidad que forme parte del sector público institucional, con independencia de su naturaleza jurídica, será inscrita en dicho inventario.

Lo relativo al modo como se realiza la inscripción en el inventario se recoge en el artículo 83. Será el titular del máximo órgano de dirección de la entidad quien notifique, a través de la intervención general de la Administración que corresponda, la información necesaria, con la documentación que así lo justifique, para la inscripción definitiva en el inventario, es decir: los actos relativos a su creación, transformación, fusión o extinción. Para ello, se establece un plazo de 30 días hábiles, a contar desde que ocurra el acto de inscripción.

Es importante detallar las reglas necesarias para la inscripción definitiva en dicho inventario:

  • El titular del máximo órgano de dirección de la entidad, a través de la intervención general de la Administración correspondiente, notificará de manera electrónica al inventario, a efectos de su inscripción, la norma o el acto jurídico de creación en el plazo de 30 días hábiles desde la entrada en vigor de la norma o el acto, según corresponda. Dicha notificación irá acompañada de la copia o el enlace a la publicación electrónica del boletín oficial en el que se publicó la norma, o la copia del acto jurídico de creación y el resto de la documentación justificativa que proceda, como los estatutos o el plan de actuación.
  • La inscripción en el inventario se realizará dentro del plazo de los 15 días hábiles siguientes a la recepción de la solicitud de inscripción.
  • Para que la Administración tributaria pueda asignarle a la entidad el número de identificación fiscal definitivo y la letra identificativa correspondiente, de acuerdo con su naturaleza jurídica, será necesario que se aporte la certificación de la inscripción de la entidad en el inventario.

 

Capítulo II. Organización y funcionamiento del sector público institucional

 

Cuatro artículos componen el capítulo II. El primero de ellos, el artículo 84, establece la composición y la clasificación del sector público institucional, que está integrado por las siguientes entidades:

  • Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, que se clasifican en:
    • Los organismos autónomos.
    • Las entidades públicas empresariales.
    • Las agencias estatales.
  • Las autoridades administrativas independientes.
  • Las sociedades mercantiles estatales.
  • Los consorcios.
  • Las fundaciones del sector público.
  • Los fondos sin personalidad jurídica.
  • Las universidades públicas no transferidas, que se regirán por lo dispuesto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria que les sea de aplicación y por lo dispuesto en esta ley en lo que no esté previsto en su normativa específica.

Es importante destacar que la Administración General del Estado o la entidad integrante del sector público institucional no podrá, ni por sí misma ni en colaboración con otras entidades públicas o privadas, crear ni ejercer el control efectivo, de manera directa o indirecta, sobre ningún tipo de entidad diferente de las que acabamos de enumerar, con independencia de su naturaleza y su régimen jurídico. No obstante, esto no se aplicará a la participación del Estado en organismos internacionales o en entidades de ámbito supranacional, ni a la participación en los organismos de normalización y acreditación nacionales o en sociedades creadas al amparo de la Ley 27/1984, de 26 de julio, sobre Reconversión y Reindustrialización.

Como comentamos al inicio, uno de los principios a los que están sometidas las entidades integrantes del sector público institucional es el de eficacia, al que se hace referencia con más detalle en el artículo 85. Es un control de eficacia y supervisión continuo, sin perjuicio de lo que señala el artículo 110 de esta ley. En él, se establece el régimen jurídico de las autoridades administrativas independientes, las cuales (es importante recordarlo) se regirán por su ley de creación, sus estatutos y la legislación especial de los sectores económicos sometidos a su supervisión y, supletoriamente y en cuanto sea compatible con su naturaleza y su autonomía, por lo dispuesto en esta ley (en particular, por lo establecido para los organismos autónomos) y en las normas siguientes: la Ley 39/2015, de 1 de octubre; la Ley 47/2003, de 26 de noviembre; la Ley 9/2017, de 8 de noviembre; la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, así como el resto de las normas de derecho administrativo general y especial que les sean de aplicación. En defecto de norma administrativa, se aplicará el derecho común. Además, estarán sujetas al principio de sostenibilidad financiera, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.

Para poder ejercer ese control, todas las entidades contarán, en el momento de su creación, con un plan de actuación con las líneas estratégicas a través de las que se desenvolverá su actividad, sin perjuicio del control que, de acuerdo con la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, se ejerza por la Intervención General de la Administración del Estado.

¿Quién realiza dicho control y dicha supervisión? Todas las entidades están sujetas, desde su creación hasta su extinción, a la supervisión continua del ministerio competente en el área de Hacienda y función pública, a través de la Intervención General de la Administración del Estado, que se encargará de vigilar la concurrencia de los requisitos previstos en esta ley, verificando, al menos, la subsistencia de las circunstancias que justificaron su creación, su sostenibilidad financiera y la concurrencia de la causa de disolución en caso de incumplimiento de los fines que justificaron su creación o cuando su subsistencia no resulte el medio más idóneo para lograrlos.

Las actuaciones de planificación, ejecución y evaluación que correspondan a la supervisión continua se determinan de manera reglamentaria. En el caso de aquellas destinadas al control de eficacia y la supervisión de manera continuada, tendrán en cuenta:

  • La información económico-financiera disponible.
  • El suministro de información por parte de los organismos públicos y las entidades que estén sometidas a dicho control.
  • Las propuestas de las inspecciones de los servicios de los departamentos ministeriales.

Todos los resultados de la evaluación que realicen el ministerio de adscripción y el ministerio responsable de la actividad financiera y de la función pública se plasmarán en un informe sujeto a procedimiento contradictorio, el cual, según las conclusiones que se hayan obtenido, podrá contener recomendaciones de mejora o una propuesta de transformación o supresión del organismo público o la entidad.

 

 

Pasamos al artículo 86, que nos habla de cuándo las entidades integrantes del sector público institucional podrán ser consideradas medios propios y servicios técnicos de los poderes adjudicadores y del resto de los entes y las sociedades que no tengan la consideración de poderes adjudicadores. En este sentido, son medios propios y servicios cuando cumplan las condiciones y los requisitos que establece la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público y acrediten que, además de contar con los medios suficientes e idóneos para realizar prestaciones en el sector de actividad que corresponda a su objeto social, de acuerdo con su norma o su acuerdo de creación, se dé alguna de las siguientes circunstancias:

  • Sea una opción más eficiente que la contratación pública y resulte eficaz con la aplicación de criterios de rentabilidad económica.
  • Resulte necesario, por razones de seguridad pública o de urgencia en la necesidad de disponer de los bienes o servicios suministrados por el medio propio o el servicio técnico.

Hay que tener en cuenta que formará parte del control de eficacia de los medios propios y servicios técnicos la comprobación de la concurrencia de los requisitos que acabamos de mencionar. Por otro lado, en la denominación de las entidades del sector público institucional que sean consideradas medios propios, será necesario que se indique, bien como «Medio Propio», bien con su abreviatura «M.P.».

En el caso de que se cree un nuevo medio propio y servicio técnico, este irá acompañado de la propuesta de declaración de memoria justificativa que acredite todo lo que acabamos de mencionar y que, en este supuesto de nueva creación, debe ser informada por la Intervención General de la Administración del Estado.

Por último, el capítulo II se cierra con el artículo 87, que recoge que cualquier organismo autónomo, entidad pública empresarial, agencia estatal, sociedad mercantil estatal o fundación del sector público institucional estatal puede transformarse y adoptar la naturaleza jurídica de cualquiera de las entidades citadas. Dicha transformación tendrá lugar, manteniendo su personalidad jurídica, por cesión e integración global, en unidad de acto, de todo el activo y el pasivo de la entidad transformada con sucesión universal de derechos y obligaciones.

Esta transformación no alterará las condiciones financieras de las obligaciones que haya asumido ni podrá ser entendida como causa de resolución de las relaciones jurídicas. Se llevará a cabo mediante real decreto, aunque eso suponga una modificación de la ley de creación, salvo en el caso de la transformación en agencias estatales, en el que debe realizarse por ley.

Es importante resaltar que, cuando un organismo autónomo, entidad pública empresarial o agencia estatal se transforme en una entidad pública empresarial, agencia estatal, sociedad mercantil estatal o fundación del sector público, el real decreto o la ley mediante la que se realice la transformación deberá acompañarse de la siguiente documentación:

  • Una memoria que incluya:
    • Una justificación de dicha transformación por no poder asumir sus funciones manteniendo su naturaleza jurídica ordinaria.
    • Un análisis de eficiencia en el que se incluya una previsión del ahorro que generará la transformación y la acreditación de que no existen duplicidades con las funciones que ya desarrolle otro órgano, organismo público o entidad preexistente.
    • Un análisis de la situación en la que quedará el personal, indicando si, en su caso, parte del mismo se integrará, bien en la Administración General del Estado, bien en la entidad pública empresarial, sociedad mercantil estatal o fundación que resulte de su transformación.
  • Y, además de la memoria, un informe preceptivo de la Intervención General de la Administración del Estado, en el que se valorará si se cumple todo lo que hemos visto en este artículo.

La aprobación del real decreto de transformación implicará:

  • La adaptación de la organización de los medios personales, materiales y económicos que sean necesarios por el cambio de naturaleza jurídica.
  • La posibilidad de integrar el personal en la entidad transformada o en la Administración General del Estado. En su caso, esta integración se llevará a cabo de acuerdo con los procedimientos de movilidad establecidos en la legislación de la función pública o en la legislación laboral que se aplique.

Este artículo aclara que el personal de la entidad transformada tendrá los mismos derechos y obligaciones que le correspondan, de acuerdo con la normativa que se le aplique. Además, dicha adaptación no supone, por sí misma, la atribución de la condición de funcionario público al personal laboral que preste servicios en la entidad transformada. En el caso de la integración de quienes, hasta este momento, vinieran ejerciendo funciones reservadas a los funcionarios públicos sin serlo, podrá realizarse con la condición de «a extinguir», para lo que será necesario valorar, con carácter previo, las características de los puestos afectados y las necesidades de la entidad en la que se integren.

Por último, es importante señalar que de la ejecución de las medidas de transformación no podrá derivarse incremento alguno de la masa salarial preexistente en la entidad transformada.

 

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