T铆tulo VIII CE. Organizaci贸n territorial

Sep 6, 2019

 

El t铆tulo octavo de la Constituci贸n es el denominado 鈥淒e la organizaci贸n territorial del Estado鈥 est谩 integrado por los art铆culos 137 al 158. Dividi茅ndose a su vez en tres cap铆tulos: el cap铆tulo primero que incluye los principios generales, el segundo que trata sobre la Administraci贸n local y el tercero regula las comunidades aut贸nomas.

Tal y como se帽ala el art铆culo 137, el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en comunidades aut贸nomas. Adem谩s, todas estas entidades gozan de autonom铆a para gestionar sus respectivos intereses.

Para garantizar que el Estado auton贸mico no diese lugar a un sistema desequilibrado que produjera diferencias entre los ciudadanos, la Constituci贸n estableci贸 como contrapeso del principio de autonom铆a, el de solidaridad entre los territorios. A este principio se refiere el art铆culo 2 de la CE y, de forma espec铆fica, otros preceptos como son, por un lado, el art铆culo 138 de la CE que establece que es el Estado quien garantiza la realizaci贸n efectiva del principio de solidaridad, velando por el establecimiento de un equilibrio econ贸mico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio espa帽ol, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. Asimismo, a帽ade que las diferencias entre los estatutos de las distintas comunidades aut贸nomas no podr谩n implicar, en ning煤n caso, privilegios econ贸micos o sociales.

Por otro lado, el art铆culo 139 de la CE recoge que todos los espa帽oles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado y que ninguna autoridad puede adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulaci贸n y establecimiento de las personas y la libre circulaci贸n de bienes en todo el territorio espa帽ol.

 

Los municipios

 

La Constituci贸n garantiza en su art铆culo 140 la autonom铆a de los municipios y les otorga personalidad jur铆dica plena. Su gobierno y administraci贸n corresponde a sus respectivos ayuntamientos, que est谩n integrados por los alcaldes y los concejales. El alcalde es elegido por los concejales o los vecinos y los concejales son elegidos por los vecinos del municipio al que pertenecen mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto.

En cuanto al concejo abierto, adem谩s de las normas que puedan establecer las comunidades aut贸nomas sobre la materia, se encuentra recogido en la ley de bases de r茅gimen local.

Las provincias

El art铆culo 141 regula la provincia y la define como una entidad local con personalidad jur铆dica propia, determinada por la agrupaci贸n de municipios y la divisi贸n territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteraci贸n de los l铆mites provinciales debe de ser aprobada por las Cortes Generales mediante una ley org谩nica.

El Gobierno y la administraci贸n aut贸noma de las provincias est谩n encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de car谩cter representativo. Adem谩s, tal y como se帽ala el citado art铆culo pueden crearse agrupaciones de municipios que sean diferentes de la provincia, por lo que actualmente encontramos: las 谩reas metropolitanas, las mancomunidades y las comarcas.

En el r茅gimen organizativo de las islas encontramos una figura propia que se enmarca dentro del r茅gimen provincial como una entidad supramunicipal que abarca el territorio de una isla. Estas entidades se denominar谩n Cabildos o Consejos y ostentar谩n las mismas competencias que las diputaciones, si茅ndoles de aplicaci贸n la normativa auton贸mica correspondiente y, de forma supletoria, lo establecido en la ley de bases de r茅gimen local.

Por 煤ltimo, el art铆culo 142 se帽ala que las Haciendas locales deben tener los medios suficientes para desempe帽ar las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutren fundamentalmente de tributos propios y de participaci贸n en los del Estado y de las comunidades aut贸nomas.

 

Comunidades aut贸nomas

 

El art铆culo 143 expresa los caracteres generales que un territorio debe tener para iniciar un proceso auton贸mico. En este sentido, se帽ala que las provincias lim铆trofes con caracter铆sticas hist贸ricas, culturales y econ贸micas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional hist贸rica pueden acceder a su autogobierno y constituirse en comunidades aut贸nomas. En general, debe decirse que la organizaci贸n territorial auton贸mica guarda una estrecha relaci贸n con las formas en que los territorios se han organizado en el pasado, de forma que la distribuci贸n auton贸mica sigue, con ciertos matices, los modelos de reparto territorial de principios del siglo XIX.

Conforme a lo dispuesto en este art铆culo, la iniciativa del proceso auton贸mico le corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al 贸rgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya poblaci贸n represente, al menos, la mayor铆a del censo electoral de cada provincia o isla. Para evitar que los procesos se eternizasen, se estableci贸 un plazo de seis meses para lograr que prosperase la iniciativa o, de lo contrario, deber铆an transcurrir cinco a帽os para volver a intentarlo.

Para evitar que se produjeran situaciones de bloqueo o en las que quedasen aislados territorios, por no haber alcanzado las mayor铆as necesarias que exige la Constituci贸n, la norma fundamental establece como soluci贸n que las Cortes Generales resuelvan mediante ley org谩nica por motivos de inter茅s nacional. En este sentido, el art铆culo 144 se帽ala que se podr谩 autorizar la constituci贸n de una comunidad aut贸noma cuando su 谩mbito territorial no supere el de una provincia y tambi茅n autorizar o acordar, en su caso, un estatuto de autonom铆a para territorios que no est茅n integrados en la organizaci贸n provincial y tambi茅n sustituir la iniciativa de las corporaciones locales.

El art铆culo 145 proh铆be la federaci贸n de comunidades aut贸nomas y adem谩s, recoge que los Estatutos pueden prever los supuestos, requisitos y t茅rminos en que las comunidades aut贸nomas pueden celebrar convenios entre s铆 para la gesti贸n y prestaci贸n de servicios propios de las mismas, as铆 como el car谩cter y efectos de la correspondiente comunicaci贸n a las Cortes Generales. En los dem谩s supuestos, los acuerdos de cooperaci贸n entre las comunidades aut贸nomas necesitar谩n la autorizaci贸n de las Cortes Generales.

Estatutos de las comunidades aut贸nomas

 

Los art铆culos 146 y 147 regulan los estatutos. El primero de ellos, se帽ala que el proyecto de estatuto debe ser elaborado por una asamblea que est茅 compuesta por los miembros de la Diputaci贸n u 贸rgano interinsular de las provincias que est茅n afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y finalmente, ser谩 elevado a las Cortes Generales para su tramitaci贸n como ley.

El art铆culo 147 define el Estatuto como la norma institucional b谩sica de cada comunidad aut贸noma y prev茅 que sea el Estado quien lo reconozca y ampare como parte integrante de su ordenamiento jur铆dico. Asimismo, se requiere que contenga: la denominaci贸n de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad hist贸rica, la delimitaci贸n de su territorio, la denominaci贸n, organizaci贸n y sede de las instituciones aut贸nomas propias, las competencias asumidas y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

En cuanto a su reforma, debe ser ajustada al procedimiento que ellos mismos establezcan y en todo caso se requiere que las Cortes Generales lo aprueben mediante ley org谩nica.

Competencias de las comunidades aut贸nomas

 

Nuestra Constituci贸n se basa en un sistema de listas para distribuir las competencias del Estado y de las comunidades aut贸nomas. As铆, en el art. 148 se encuentran las competencias que las comunidades aut贸nomas podr谩n asumir en exclusiva y, en el art. 149 se establecen las competencias que son exclusivas del Estado. No obstante, en las referidas listas se pueden encontrar un buen n煤mero de materias que se encuentran en ambos 谩mbitos, tanto en el Estado como en las comunidades aut贸nomas, puesto que es l贸gico que ambas entidades territoriales compartan competencias sobre una determinada materia.

Transcurridos cinco a帽os y, siempre mediante la reforma de sus Estatutos, las comunidades aut贸nomas pueden ampliar sus competencias dentro del marco que establece el art. 149, referido a las competencias exclusivas del Estado. No obstante, aquellas comunidades aut贸nomas que hayan aprobado sus Estatutos por el procedimiento previsto en el art. 151.2, es decir, Galicia, Catalu帽a, Pa铆s Vasco y Andaluc铆a pueden asumir, al mismo tiempo, aquellas competencias que, no estando recogidas en el art. 148, tampoco est谩n reservadas en exclusiva al Estado en el art. 149.

El Estado posee lo que se denomina poder residual, es decir, que asumir谩 la competencia sobre las materias que, no estando expresamente recogidas en el art. 149 como exclusivas del Estado, no hayan sido asumidas por las comunidades, a trav茅s de sus Estatutos. Adem谩s, en caso de conflicto, prevalecen las competencias del Estado sobre las de las comunidades aut贸nomas en todo lo que no les est茅 atribuido. Por 煤ltimo, el art铆culo 149 se帽ala que el derecho estatal es supletorio del derecho de las comunidades aut贸nomas, es decir, que en defecto de norma auton贸mica debe acudirse al derecho estatal.

Por su parte el art铆culo 150 recoge que las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podr谩n atribuir a todas o a alguna de las comunidades aut贸nomas la facultad de dictar, para s铆 mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecer谩 la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las comunidades aut贸nomas.

 

Transferencia de competencias

 

Asimismo, el Estado podr谩 transferir o delegar en las comunidades aut贸nomas, mediante ley org谩nica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegaci贸n. La ley prever谩 en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, as铆 como las formas de control que se reserve el Estado.

Por 煤ltimo, el Estado podr谩 dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Aut贸nomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de estas, cuando as铆 lo exija el inter茅s general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayor铆a absoluta de cada C谩mara, la apreciaci贸n de esta necesidad.

En el art铆culo 151 se regula una forma especial de tramitar la autonom铆a, a trav茅s del cual se pod铆a obtener, inicialmente, un mayor nivel de autogobierno, cumpliendo con unos requisitos m谩s gravosos que los establecidos en el procedimiento com煤n, regulado en el art. 143. No obstante, este procedimiento solo fue aplicado por Andaluc铆a.

Este precepto daba lugar a una mayor asunci贸n de competencias cuando la iniciativa auton贸mica fuera acordada adem谩s de por las Diputaciones o los 贸rganos interinsulares, por las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia que representaran, tambi茅n, la mayor铆a del censo electoral de cada una de ellas. 聽Para acceder a la autonom铆a por esta v铆a especial era necesario que tal iniciativa auton贸mica fuera ratificada mediante refer茅ndum por el voto afirmativo de la mayor铆a absoluta de los electores de cada provincia.

El proyecto de Estatuto deb铆a ser elaborado y elevado a las Cortes Generales por una Asamblea compuesta solo por los Diputados y Senadores elegidos en las provincias correspondientes. Una vez aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios, deb铆a remitirse a la Comisi贸n Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, deb铆a examinarlo con el concurso y asistencia de una delegaci贸n de la Asamblea proponente para determinar de com煤n acuerdo su formulaci贸n definitiva.

Aprobaci贸n del Estatuto

 

En cuanto a su aprobaci贸n, por un lado, se necesita refer茅ndum, con mayor铆a simple; y por otro, la ratificaci贸n final en el Congreso y en el Senado con una votaci贸n final sobre el conjunto del proyecto. No obstante, la no aprobaci贸n del proyecto no impide la constituci贸n entre las restantes de la Comunidad Aut贸noma proyectada.

El art铆culo 152 recoge la organizaci贸n institucional auton贸mica de los Estatutos que han sido aprobados por el procedimiento del art铆culo 151 y se帽ala los siguientes 贸rganos: una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representaci贸n proporcional. Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas. Un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey y un Tribunal Superior de Justicia, que sin perjuicio de la jurisdicci贸n que corresponde al Tribunal Supremo, culminar谩 la organizaci贸n judicial en el 谩mbito territorial de la Comunidad Aut贸noma.

Control de Estado sobre las comunidades

 

Existen dos tipos de control que el Estado puede ejercer sobre las comunidades, el control ordinario regulado en el art铆culo 153 y el extraordinario recogido en el art铆culo 155.

Por un lado, tal y como recoge el art铆culo 153, el control de la actividad de los 贸rganos de las comunidades aut贸nomas se ejercer谩: por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley. Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado. Por la Jurisdicci贸n Contencioso-Administrativa, sobre la administraci贸n auton贸mica y sus normas reglamentarias o por el Tribunal de Cuentas, cuando se trate del 谩mbito econ贸mico y presupuestario.

Por otro lado, el art铆culo 155 establece que si una comunidad aut贸noma no cumple las obligaciones que la constituci贸n u otras leyes le impongan, o act煤a de forma que atente gravemente al inter茅s general de Espa帽a, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Aut贸noma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobaci贸n por mayor铆a absoluta del Senado, puede adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protecci贸n del mencionado inter茅s general. Para su ejecuci贸n, el Gobierno podr谩 dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Aut贸nomas.

Delegado del Gobierno

 

En el art铆culo 154 se regula la figura del Delegado del Gobierno que es quien dirige la Administraci贸n del Estado en el territorio de la comunidad aut贸noma y adem谩s debe coordinarla con la administraci贸n propia de la Comunidad.

Seg煤n lo dispuesto en el art铆culo 156, las comunidades aut贸nomas tienen, con arreglo a los principios de coordinaci贸n con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los espa帽oles, autonom铆a financiera para el desarrollo y ejecuci贸n de sus competencias. Para ello, las comunidades pueden actuar como delegados o colaboradores del Estado para recaudar, gestionar y liquidar los recursos tributarios de aquel, de acuerdo con las leyes y los Estatutos.

 

Recursos de las CCAA

 

En este sentido, hacemos referencia a lo establecido en el art铆culo 157, que se帽ala que los recursos de las CCAA se constituyen por: Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. Tambi茅n por sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. Por transferencias de un Fondo de Compensaci贸n interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Adem谩s de rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado y del producto de las operaciones de cr茅dito.

Asimismo, las comunidades aut贸nomas pueden obtener recursos conforme a lo establecido en el art铆culo 158. As铆, en los Presupuestos Generales del Estado podr谩 establecerse una asignaci贸n a las comunidades aut贸nomas en funci贸n del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido, y de la garant铆a de un nivel m铆nimo en la prestaci贸n de los servicios p煤blicos fundamentales en todo el territorio espa帽ol.

Y con el fin de corregir desequilibrios econ贸micos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituir谩 un Fondo de Compensaci贸n con destino a gastos de inversi贸n, cuyos recursos ser谩n distribuidos por las Cortes Generales entre las comunidades aut贸nomas y provincias, en su caso.

Tanto el ejercicio de las competencias financieras de las comunidades aut贸nomas, as铆 como las formas de colaboraci贸n y resoluci贸n de conflictos financieros entre el Estado y las Comunidades debe regularse por Ley Org谩nica. Actualmente, se encuentra en vigor la Ley Org谩nica 8/1980, de 22 de septiembre de Financiaci贸n de las Comunidades Aut贸nomas.

 

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